Was tun andere Länder, um ihre nationale Marke zu schützen?

Die neuere und paradoxe Geschichte des Labels «Made in» ist bekannt. 1887 wurde in Grossbritannien ein Gesetz mit dem Titel «Merchandise Marks Act» verabschiedet, um gegen betrügerische Herkunftsangaben vorzugehen. Diese gaukelten den einheimischen Konsumentinnen und Konsumenten vor, importierte Waren stammten aus dem Commonwealth. Es ging um Massnahmen gegen die zunehmende Konkurrenz der deutschen Industrie. Die gemäss diesem Gesetz auf den Waren angebrachte Angabe «Made in Germany» führte allerdings nicht dazu, dass deutsche Produkte auf dem britischen Markt von den Konsumenten als minderwertig wahrgenommen worden wären. Im Gegenteil: «Made in Germany» entwickelte sich zu einem Gütesiegel für Qualität. Auf internationaler Ebene wurde das Thema 1891 mit dem Madrider Abkommen über die Unterdrückung falscher oder irreführender Herkunftsangaben aufgenommen. Die Schweiz gehörte zu den ersten Unterzeichnern dieses Abkommens.

Globalisierung als Quelle der Verwirrung

Mit der Globalisierung ist die Problematik der Herkunftsangaben zunehmend komplexer geworden: Mehr und mehr enthalten Industrieprodukte sowie Lebensmittel Rohstoffe und Bestandteile aus verschiedenen Ländern. Die notwendigen Schritte für deren Zusammensetzung können ebenfalls im Ausland erfolgt sein. Dies entspricht dem von der Welthandelsorganisation (WTO) ins Leben gerufenen Konzept Made in the World.[1] Über die positiven und negativen Aspekte dieses Konzepts lässt sich streiten. Doch eines ist sicher: Herkunftsangaben sind Unterscheidungsmerkmale, die es verdienen, geschützt zu werden. Es geht darum, die Erwartungen der Konsumentinnen und Konsumenten zu erfüllen und einen fairen Wettbewerb zwischen den Unternehmen zu gewährleisten.

In diesem Zusammenhang kann die Bezeichnung «Made in» verwirrend sein. Einige Länder machen keinen Unterschied zwischen den zollrechtlichen Ursprungsregeln und den kennzeichnungsrechtlichen Herkunftsangaben. Diese beiden Angaben verfolgen jedoch unterschiedliche Ziele. Die zollrechtlichen Ursprungsregeln basieren auf einem sehr komplexen Regelwerk, das sich je nach Waren und Drittland unterscheidet. Drei alternative Kriterien kommen dabei zur Anwendung:

• Änderung der Tarifposition: Das Endprodukt wird nach einem anderen HS-Code (Harmonisiertes System zur Bezeichnung und Codierung von Waren) klassifiziert als die zur Herstellung verwendeten Rohstoffe.
• Mehrwert: Ein bestimmter Anteil des bei der Herstellung des Endprodukts erwirtschafteten Mehrwerts muss im fraglichen Land angefallen sein.
• Die spezifische Verarbeitung (ein genau definierter Vorgang) oder die letzte Verarbeitung muss im fraglichen Land stattgefunden haben.

Verwechslung von zollrechtlichem Ursprung und Herkunftsangabe

Die Ursprungsregeln dienen der Anwendung der Zolltarife und -kontingente und regeln nicht die Verwendung der Herkunftsangaben. Trotzdem unterscheiden gewisse Länder nicht zwischen Ursprungsregeln nach Zollrecht und Herkunftsangaben nach Kennzeichenrecht: Durch die Pflicht zur Angabe des Ursprungslandes werden beide Aspekte vermischt. Dieses Vorgehen wird allerdings aufgrund der Komplexität der Zollregeln und ihres zwingenden Charakters häufig kritisiert.

So wird der von der Europäischen Kommission im Februar 2013 vorgelegte und vom Europäischen Parlament im April 2014 angenommene Vorschlag für eine Verordnung über die Sicherheit von Verbraucherprodukten im Rat immer noch diskutiert. Der Grund dafür sind Meinungsverschiedenheiten zwischen den Mitgliedsstaaten in Bezug auf die obligatorische Angabe des Ursprungslandes – im zollrechtlichen Sinn – auf allen industriell hergestellten Produkten, die nicht Lebensmittel sind.[2] Bereits in der Vergangenheit konnten ähnliche EU-Vorhaben nicht zum Abschluss gebracht werden.

Ein anderes Beispiel ist die von den USA 2008 verabschiedete Country of Origin Labeling-Gesetzgebung (Cool; Kennzeichnung des Ursprungslandes). Diese Gesetzgebung wurde von den wichtigsten Wirtschaftspartnern der USA – insbesondere mit Verweis auf das WTO-Übereinkommen über technische Handelshemmnisse – beim Streitbeilegungsorgan dieser Organisation angefochten. Zur Erinnerung: Die Swissness-Gesetzgebung orientiert sich an grundlegend anderen Prinzipien. Die Herkunftsangabe unterscheidet sich klar von den Ursprungsregeln im zollrechtlichen Sinn. Zudem ist ihre Verwendung freiwillig.

Intransparente Gesetze führen zu Vielzahl privater Labels

Einige Länder wenden die gleichen zollrechtlichen Prinzipien für Herkunftsangaben an, die freiwillig sind. So muss beispielsweise bei den Lebensmitteln ein «Produkt aus Kanada»[3] ausnahmslos in Kanada verarbeitet worden sein und mindestens 98% kanadische Rohstoffe enthalten. Demgegenüber muss ein «in Kanada hergestelltes Produkt» nur den zollrechtlichen Ursprungsregeln entsprechen. In diesem Fall ist eine beschreibende Kennzeichnung wie «in Kanada aus importierten Zutaten hergestellt» oder «in Kanada aus kanadischen und importierten Zutaten hergestellt» zwingend. Bei Produkten, die nicht Lebensmittel sind und die mit der Angabe «Produkt aus Kanada» gekennzeichnet sind, gilt die 98-Prozent-Anforderung für die direkten Produktions- oder Herstellungskosten.[4]

Ein weiteres Beispiel findet sich in der australischen Gesetzgebung:[5] Sie unterscheidet bei allen Waren zwischen der Angabe des Ursprungslandes («Made in Australia») und der Angabe der Herkunft («Australian Product»). Die erste bezieht sich auf die zollrechtlichen Ursprungsregeln, während die zweite dem Herkunftsort aller wesentlichen Zutaten oder Bestandteile und dem Ort entsprechen, an dem alle oder fast alle Produktions- oder Herstellungsvorgänge stattfinden. Verstehen die Konsumentinnen und Konsumenten diese feinen Unterschiede? Angesichts dreier konkurrierender privater Initiativen für die Kennzeichnung australischer Produkte sind Zweifel angebracht:

• Australian Made and Australian Grown (in Australien hergestellt/angebaut);
• OZ-Compliance (australienkonform), wo der australische Anteil am Inhalt, an der Herstellung und der Verpackung sowie am Eigentum des Unternehmens angegeben wird;
• Ausbuy (Kauft australische Produkte), wo der Schwerpunkt ebenfalls auf die Eigentumsverhältnisse der Unternehmen gelegt wird.

Auch wenn für diese Marken unterschiedliche Anforderungen gelten, haben sie doch eines gemeinsam: Die Unternehmen haben die Kosten für Kontrollen, Verwaltung und Werbung selber zu tragen. Es bleibt die Hoffnung, dass sich die Konsumentinnen und Konsumenten zurechtfinden und auf das eine oder andere Label setzen. Genau diese Verwirrung, die bei den Unternehmen für zusätzlichen Aufwand sorgt, soll mit der Swissness-Revision vermieden werden, weil die Anforderungen für Schweizer Herkunftsangaben genau definiert sind.

Aktuelle Diskussionen in Europa

In den Nachbarländern der Schweiz ist die Lage unterschiedlich. In Deutschland macht sich ein Teil der Industrie Sorgen über die zusätzlichen Klarstellungen oder Anforderungen, die auf europäischer Ebene in Bezug auf die Bezeichnung «Made in» beschlossen werden könnten.

In Frankreich wurde in einem 2010 veröffentlichten Parlamentsbericht zum Thema Globalisierung und Rückverfolgbarkeit festgestellt, dass die EU-Mitgliedsstaaten angesichts der Binnenmarktgrundsätze auf diesem Gebiet nur über einen sehr geringen Spielraum verfügen. Die interessierten Kreise mussten sich folglich damit begnügen, mit Zustimmung der Regierung die Kollektivmarke «Origine France Garantie» einzuführen, die gleichwertige oder leicht höhere Anforderungen als die zollrechtlichen Ursprungsregeln vorsieht. Dieses Gütesiegel wird von einer privaten Vereinigung verwaltet, deren Mitglieder die Verwaltung und die erforderlichen Aktivitäten zur Förderung der Marke finanzieren müssen.

Noch grösser ist der Druck der Industrie auf die politischen Entscheidungsträger in Italien. Das italienische Parlament hat mehrere Gesetze verabschiedet, um die Strafen bei betrügerischen Angaben zum zollrechtlichen Ursprungsland zu verschärfen, die Kennzeichnung «100% Made in Italy» zu definieren und zu schützen sowie die Bezeichnung «Made in Italy» genauer und enger zu fassen, als dies die Zollregeln für Textilien, Lederwaren und Schuhe vorsehen. Die Inkraftsetzung dieser Gesetze wurde jedoch sistiert, weil ihre Übereinstimmung mit dem EU-Recht nicht gewährleistet scheint. In diesem Zusammenhang hat das Istituto per la tutela dei produttori italiani (Verband der verarbeitenden Industrie Italiens) die Kollektivmarke «100% Made in Italy» geschaffen. Für deren Verwendung muss ein Beitrag entrichtet und ein Zertifizierungsprozess durchlaufen werden.

Wie man sieht, ist die Schaffung von privaten «nationalen Marken» das Resultat von Vorbehalten oder Schwierigkeiten, Herkunftsangaben mithilfe von klareren und strengeren Normen als die zollrechtlichen Ursprungsregeln gesetzlich zu schützen. Diese privaten «nationalen Marken» verfügen aber weder in Bezug auf die Herkunftsangabe noch in Bezug auf die Flagge des betroffenen Landes über eine Exklusivität. Ihre Schaffung erfordert deshalb umfangreiche Investitionen. In gewissen Ländern hat man ausserdem die Erfahrung gemacht, dass solche oft von der öffentlichen Hand initiierten oder gar finanziell unterstützten Marken später gescheitert sind.

Zollrechtliche Ursprungsregeln und Herkunftsangaben klar unterscheiden

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass sowohl die Pflicht zur Angabe des Ursprungslandes im zollrechtlichen Sinn als auch die Möglichkeit, ein privates «nationales Label» zu verwenden, dem Schutzbedürfnis der Herkunftsangabe nur sehr bedingt gerecht werden. Auch die USA haben sich für ein Label «Made in USA» entschieden, das sehr viel höhere Ansprüche stellt als die zollrechtlichen Ursprungsregeln: Das Produkt muss vollständig oder fast vollständig in den USA hergestellt worden sein.[6] Im Einzelfall ist die Interpretation dieser Rechtsnorm eher restriktiv – und dies in einem Land, das die meisten Rohstoffe und alle Industriezweige selber besitzt.

Welche Stellung hat die Swissness-Gesetzgebung in dieser Vielfalt von Instrumenten? Der von der Schweiz gewählte Ansatz beruht auf einer strikten Trennung zwischen zollrechtlichem Ursprung und Herkunftsangabe. Er wird durch einen erweiterten Schutz der Herkunftsangabe ergänzt, der sich durch eine klare Definition der anwendbaren Anforderungen auszeichnet. Dies scheint für Unternehmen und Konsumenten eine einfache und pragmatische Lösung zu sein: effizient in Bezug auf die angestrebten Ziele und liberal in der Anwendung der Grundsätze.

1. Die Initiative «Made in the World» der WTO hat zum Ziel, den Austausch von Projekten, Erfahrungen und praktischen Vorgehensweisen zu unterstützen, welche den Handel auf der Grundlage des Mehrwerts messen und analysieren. []
2. Vorschlag [COM(2013)78 final] für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Sicherheit von Verbraucherprodukten und zur Aufhebung der Richtlinie 87/357/EWG des Rates und der Richtlinie 2001/95/EG, Artikel 7 (Angabe des Ursprungs). []
3. Food and Drugs Act, Artikel 5; Gesetz über die Verpackung und die Kennzeichnung von Verbraucherprodukten, Artikel 7. Die von der kanadischen Lebensmittelaufsichtsbehörde herausgegebenen Guidelines for «Product of Canada» and «Made in Canada» Claims (Leitlinien zu den Kennzeichnungen «Produkt aus Kanada» und «in Kanada hergestellt») sind verfügbar unter: www.inspection.gc.ca > Food > Labelling > Food Labelling for Industry > Origin > Guidelines for «Product of Canada» and «Made in Canada» Claims. []
4. Competition Act, Artikel 52 und 74.01, Consumer Packaging and Labelling Act, Art. 7, und Textile Labelling Act, Art. 5. Die von der kanadischen Wettbewerbsbehörde herausgegebene Veröffentlichung «Product of Canada» and «Made in Canada» Claims, Enforcement Guidelines ist abrufbar unter www.competitionbureau.gc.ca > Publications > Technical Guidance Documents > 2009 > «Product of Canada» and «Made in Canada» Claims. []
5. Australian Competition and Consumer Act 2010, Abschnitte 255–258. []
6. Allgemeine Norm der Federal Trade Commission (FTC) seit 1997. []