Das heutige System der Unternehmensbesteuerung ist mit Blick auf die Ergiebigkeit von grosser Bedeutung. Sowohl auf Kantons- und Gemeinde- als auch auf Bundesebene leisten die Gesellschaften mit kantonalem Steuerstatus einen wesentlichen Beitrag zur Finanzierung der Staatstätigkeit. Die Einnahmen aus der Gewinnbesteuerung dieser Unternehmen betrugen im Durchschnitt der Jahre 2008 bis 2010 rund 3 Mrd. Franken für den Bund und schätzungsweise 2 Mrd. Franken für die Kantone (siehe
Grafik 1).
Die Gewinnsteuereinnahmen von Unternehmen mit kantonalem Steuerstatus sind beim Bund um rund 50% höher als bei den Kantonen und ihren Gemeinden. Der Grund liegt darin, dass die kantonalen Steuerstatus ausschliesslich die kantonale Ebene betreffen. Auf Bundesebene hingegen erfolgt die Besteuerung zum ordentlichen Gewinnsteuersatz. Zudem ist beim Bund auch das relative Gewicht dieser Fiskaleinnahmen grösser: Sie entsprechen beinahe der Hälfte der gesamten Einnahmen aus der Gewinnbesteuerung. Die Kantone partizipieren über den Kantonsanteil zu 17% daran. Unter Berücksichtigung dieser Einnahmen liegt derselbe Anteil bei den Kantonen mit rund 20% dennoch deutlich tiefer.
Unterschiedliche Ausgangs- und Interessenlage der Kantone
Hinter den Durchschnittswerten verborgen bleibt der Umstand, dass die präferenziell besteuerten Gewinnsteuerbasen ungleich auf die Kantone verteilt sind. Die relative Bedeutung der entsprechenden Steuereinnahmen an den Gesamteinnahmen ist ein Bestimmungsfaktor für die finanzielle Betroffenheit eines Kantons. Der zweite Bestimmungsfaktor ist die ordentliche Gewinnsteuerbelastung: Die neuen steuerlichen Regelungen für mobile Erträge – insbesondere die Lizenzbox – werden lediglich für einen Teil der heute präferenziell besteuerten Gewinnsteuerbasen eine gezielte steuerpolitische Lösung darstellen. Das übrige Substrat wird zukünftig ordentlich besteuert werden. Für diese Gewinnsteuerbasen bewirkt der Wegfall der kantonalen Steuerstatus einen sprungartigen Anstieg der Steuerbelastung. Weil die Gewinnsteuerbelastung auf Bundesebene unverändert bleibt, wird der ordentliche Gewinnsteuersatz im jeweiligen Kanton massgebend dafür sein, ob es gelingt, das von der Lizenzbox nicht abgedeckte mobile Steuersubstrat in diesem Kanton zu halten. Einige Kantone werden deshalb ihre ordentliche Gewinnsteuerbelastung reduzieren müssen, damit sie für mobile Gewinnsteuerbasen weiterhin international kompetitiv bleiben können.
Der Entscheid über die Höhe der kantonalen Gewinnsteuersätze liegt in der alleinigen Kompetenz der Kantone und ist deshalb formell nicht Teil der Reform. Weil ein erheblicher Anteil der heute präferenziell besteuerten Gewinnsteuerbasen von den steuerpolitischen Ersatzregelungen nicht wird profitieren können, spielen die kantonalen Gewinnsteuersatzsenkungen im gesamten Massnahmenpaket eine zentrale Rolle. Die Ausgangslage dazu unterscheidet sich von Kanton zu Kanton:
- Je höher der ordentliche Gewinnsteuersatz in einem Kanton, desto grösser ist tendenziell das erforderliche Ausmass der Steuersenkung, und desto höher sind die Mindereinnahmen, die entstehen, weil die bisher ordentlich besteuerten Gewinne ebenfalls mit dem tieferen Steuersatz besteuert werden.
- Mit steigendem Anteil privilegiert besteuerten Gewinnsteuersubstrats am gesamten Gewinnsteuersubstrat fallen bei ausbleibender Steuersenkung die Mindereinnahmen aufgrund der Abwanderung höher aus. Bei einer Gewinnsteuerreduktion sind hingegen die Mitnahmeeffekte geringer, da weniger bisher ordentlich besteuertes Gewinnsteuersubstrat vorhanden ist. Dies reduziert die Mindereinnahmen.
Grafik 2 zeigt die Ausgangslage der einzelnen Kantone in Bezug auf diese zwei Bestimmungsfaktoren.
Vertikale Ausgleichsmassnahmen verteilen Reformlasten zwischen Staatsebenen
Entscheidet sich ein Kanton für eine Reduktion seiner Gewinnsteuerbelastung, ist er alleiniger Träger der daraus resultierenden finanziellen Lasten. Das Gewinnsteueraufkommen des Bundes bleibt – unter der Annahme ausbleibender Abwanderung – unverändert. Ohne bundesseitige Beteiligung an den kantonalen Mindereinnahmen wäre somit das Kosten-Nutzen-Verhältnis zwischen den beiden Staatsebenen asymmetrisch verteilt: Vom Erhalt der Gewinnsteuerbasen würde nebst dem betreffenden Kanton auch der Bund profitieren. Die Kosten des Erhalts der internationalen steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit würden aber lediglich durch den Kanton getragen. Die finanzielle Unterstützung der Kantone liegt daher auch im finanziellen Eigeninteresse des Bundes. Vertikale Ausgleichsmassnahmen verschaffen den Kantonen finanzpolitischen Handlungsspielraum, damit diese in der Lage sind, je nach Betroffenheit die ordentliche Unternehmenssteuerbelastung zu senken. Dadurch kann verhindert werden, dass die Kantone an steuerlicher Standortattraktivität einbüssen und damit auch bedeutende Steuereinnahmen des Bundes verloren gehen.
Wie hoch den vertikalen Ausgleich ansetzen?
Bei der Bestimmung der Höhe des vertikalen Ausgleichs steht die Frage im Zentrum, in welchem Ausmass die Staatsebenen fiskalisch von den heutigen steuerlichen Regelungen für mobile Unternehmensaktivitäten profitieren. Zwar sind die entsprechenden Gewinnsteuereinnahmen des Bundes deutlich höher als diejenigen der Kantone. In diesen Zahlen nicht berücksichtigt sind jedoch Steuereinnahmen, die sich aufgrund indirekter Effekte ergeben. Diese Effekte sind zwar schwierig quantifizierbar; unter Berücksichtigung der Einnahmen aus der Gewinnbesteuerung der Statusgesellschaften und von deren Angestellten kann jedoch von einer annähernden Nutzensymmetrie zwischen den Staatsebenen ausgegangen werden. Die Bemessung der vertikalen Ausgleichsmassnahmen orientiert sich deshalb am Grundsatz der Opfersymmetrie: Der Bund beteiligt sich zur Hälfte an den gesamten Reformlasten.
Zur Herstellung der Opfersymmetrie zwischen Bund und Kantonen sind lediglich diejenigen Mehrbelastungen relevant, welche asymmetrisch auf die beiden Staatsebenen verteilt sind. Die diesbezüglich massgebenden Auswirkungen resultieren aus den kantonalen Gewinnsteuersenkungen. Auch die übrigen steuerpolitischen Massnahmen wirken sich auf die Staatshaushalte aus; in der Summe sind aber deren Auswirkungen in etwa gleichmässig auf Bund und Kantone verteilt.
Um den Kantonen Planungssicherheit zu geben, muss die vertikale Ausgleichssumme im Voraus festgelegt werden. Die grundsätzliche Schwierigkeit dabei besteht darin, dass die finanziellen Lasten ex ante nicht bekannt sind. Der Bund muss deshalb Annahmen treffen und die finanziellen Auswirkungen der kantonalen steuerpolitischen Entscheide – und damit den notwendigen Umfang des vertikalen Ausgleichs – anhand eines Modells herleiten (siehe Kasten 1).
Einseitig ausgerichtete Verteilungswirkungen vermeiden
Zusätzlich zum Volumen muss festgelegt werden, wie diese Ausgleichssumme auf die Kantone verteilt werden soll. Aufgrund der unveränderten Gewinnsteuerbelastung auf Bundesebene bewirken die kantonalen Gewinnsteuersenkungen eine Verschiebung des Einnahmenanteils zulasten der Kantone. Eine naheliegende Ausgleichsmassnahme ist deshalb, dass der Bund im Gegenzug die Anteile der Kantone an seinen Einnahmen erhöht. Im Vordergrund steht dabei die direkte Bundessteuer (DBST): Sie ist ergiebig genug und unterliegt relativ geringen Schwankungen.
Eine Erhöhung des Kantonsanteils an der DBST kann grundsätzlich durch eine Erhöhung des Anteils an den jeweiligen Einnahmen der natürlichen Personen oder an denjenigen der juristischen Personen erfolgen. Das Steueraufkommen der DBST aus der Gewinnbesteuerung korreliert positiv mit dem Anteil der kantonalen Steuereinnahmen von Statusgesellschaften am Gesamtertrag. Tendenziell würden also insbesondere die von der Reform unmittelbar betroffenen Kantone von einer alleinigen Ausrichtung an den juristischen Personen profitieren. Durch die Steuersenkungen der direkt betroffenen Kantone erhöht sich aber gleichzeitig tendenziell der Druck im nationalen Steuerwettbewerb: Auch diejenigen Kantone, die von der Abschaffung der kantonalen Steuerstatus direkt nur wenig betroffen sind, werden deshalb ihre Steuerbelastung tendenziell senken müssen, um die nationale Kompetitivität wahren zu können. Diese indirekte Betroffenheit kann durch den DBST-Anteil bei den natürlichen Personen berücksichtigt werden: In Kombination mit einer Erhöhung des Anteils an den DBST-Einnahmen von juristischen Personen bewirkt eine Erhöhung des DBST-Anteils bei den natürlichen Personen einen breiteren, weniger stark konzentrierten Ausgleich als bei einer ausschliesslichen Orientierung an den Einnahmen von juristischen Personen.
Die Gesamteinnahmen der DBST stammen je rund zur Hälfte von natürlichen und von juristischen Personen. Um eine ausgewogene Verteilungswirkung zu gewähren, soll deshalb der Kantonsanteil an den gesamten Einnahmen der DBST erhöht werden.
Die Mehrbelastungen müssen gegenfinanziert werden
Die vertikalen Ausgleichsmassnahmen führen zu einer erheblichen Belastung des Bundeshaushalts. Weitere finanzielle Auswirkungen ergeben sich aus den steuerpolitischen Massnahmen (siehe Tabelle 1 undKasten 2). Damit der Haushalt strukturell im Gleichgewicht bleibt, müssen diese Mehrbelastungen gegenfinanziert werden. Das einnahmeseitige Entlastungspotenzial ist jedoch beschränkt: Unternehmensseitige Steuermassnahmen sind aus Gründen der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit nicht in grösserem Umfang möglich. Umgekehrt besteht bei Mehrbelastungen der natürlichen Personen aus politischen Gründen kein Spielraum.
Aufgrund der langen Umsetzungsfristen der Reform und der gleichzeitig hohen Dynamik des internationalen Steuerwettbewerbs kann das Ausmass der Einnahmenausfälle nicht mit abschliessender Sicherheit abgeschätzt werden. Deshalb ist ein flexibles Gegenfinanzierungskonzept erforderlich. Die nach Berücksichtigung der einnahmeseitigen Kompensation verbleibende finanzielle Belastung durch die Reform soll deshalb durch strukturelle Überschüsse von rund 1 Mrd. Franken absorbiert werden. Dadurch kann – in Kombination mit dem langen Zeitraum bis zur Umsetzung der Reform – den bestehenden Risiken mit grösstmöglicher Flexibilität begegnet werden: Sollte sich abzeichnen, dass sich der aus heutiger Sicht bereits bestehende finanzpolitische Handlungsspielraum verkleinert, können rechtzeitig Korrekturmassnahmen ergriffen werden. Dasselbe gilt, falls sich durch die Abwanderung von mobilem Gewinnsteuersubstrat aufgrund der Vorwirkungen der Reform bereits im Vorfeld negative Auswirkungen auf den Bundeshaushalt ergeben. Wegen der zur Verfügung stehenden Zeit können sich die Anstrengungen über mehrere Jahre erstrecken. Abrupte finanzpolitische Kurswechsel lassen sich so vermeiden.
Anpassungen im Finanzausgleich notwendig
Die Unternehmenssteuerreform III hat erhebliche Auswirkungen auf den Nationalen Finanzausgleich. Heute werden die Gewinne von Gesellschaften mit kantonalem Steuerstatus im Ressourcenpotenzial tiefer gewichtet als diejenigen der ordentlich besteuerten Gesellschaften. Der Grund dafür liegt darin, dass die Kantone aufgrund des Steuerharmonisierungsgesetzes die Gewinne der Statusgesellschaften nur reduziert besteuern können. Mit der Abschaffung der Steuerstatus entfällt diese Tiefergewichtung. Ohne Anpassungen im Finanzausgleich würde das Ressourcenpotenzial in Kantonen mit bedeutendem Anteil von Steuersubstrat von Statusgesellschaften plötzlich um bis zu 70% steigen (siehe Kasten 3). Sie müssten deshalb mehr Einzahlungen leisten bzw. würden weniger Beiträge erhalten.
Selbst wenn sich an den wirtschaftlichen Gegebenheiten nichts ändert, wird es also aus den oben erwähnten Gründen zu Verwerfungen kommen. Da diese Verwerfungen rein steuerpolitischer Natur sind, muss der Mechanismus des Finanzausgleichs so angepasst werden, dass die Auswirkungen für die einzelnen Kantone möglichst gering ausfallen. Dies soll mittels einer Gewichtung – der sogenannten Zeta-Faktoren – der Gewinne im Ressourcenpotenzial erfolgen, wie dies bereits heute bei den Auslandgewinnen der Statusgesellschaften geschieht. Der Vorschlag des Bundesrates sieht vor, dass nach der Umsetzung der Unternehmenssteuerreform III das Gewicht der Gewinne aus Lizenzerträgen mit einem einheitlichen Zeta-Faktor reduziert wird. Da verschiedene Kantone auch gezwungen sein werden, ihre Steuerbelastung auf ordentlichen Gewinnen zu senken, werden neu auch diese mit einem weiteren, einheitlichen Zeta-Faktor tiefer gewichtet. Allerdings fällt die Reduktion deutlich geringer aus als bei den Lizenzerträgen.
Durch die Zeta-Faktoren werden die Verwerfungen im Finanzausgleich zwar deutlich reduziert; sie lassen sich aber nicht vollständig eliminieren. Bei der Berechnung der Ausgleichszahlungen führt die Aufhebung der Statusgesellschaften zu höheren steuerbaren Gewinnen und somit zu einem höheren Ressourcenpotenzial der Kantone. Gleichzeitig sinkt aber durch die Einführung der Zeta-Faktoren das Ressourcenpotenzial wieder. Dies hätte keinen Einfluss auf den Finanzausgleich, wenn der Anteil der Gewinne von Statusgesellschaften in allen Kantonen gleich hoch wäre und auch in allen Kantonen der gleiche Anteil der Gewinne in die Lizenzbox fliessen würde. Da in der Realität aber erhebliche Unterschiede bestehen, werden sich auch die kantonalen Ressourcenpotenziale uneinheitlich entwickeln.
Das Ziel des Ressourcenausgleichs muss auch mit der Unternehmenssteuerreform III bestehen bleiben: Die Kantone sollen weiterhin über genügend finanzielle Mittel verfügen, um ihre Grundaufgaben wahrnehmen zu können. Im heutigen System wird angestrebt, dass jeder Kanton nach Ausgleich über Mittel in der Höhe von mindestens 85% des schweizerischen Durchschnitts verfügt. Mit der Unternehmenssteuerreform III wird der schweizerische Durchschnitt sinken, und damit werden auch 85% davon nominal geringer ausfallen. Gleichzeitig bleiben die Aufgaben der Kantone unverändert. Deshalb muss in der Übergangsphase sichergestellt werden, dass die ressourcenschwächsten Kantone nominell nicht weniger Geld zur Verfügung haben als heute. Um dies zu erreichen, soll während sieben Jahren für die ressourcenschwächsten Kantone zusätzlich ein sogenannter Ergänzungsbeitrag mit einem Volumen von 180 Mio. Franken bereitgestellt werden.
Die Reform kann aus einer Position der Stärke angegangen werden
Die grosse finanzielle Bedeutung der mobilen Gewinnsteuerbasen, die Betroffenheit aller drei Staatsebenen bei gleichzeitig sehr unterschiedlicher Ausgangslage der einzelnen Gebietskörperschaften und Unsicherheiten aufgrund des langen Zeitraums bis zur Umsetzung der Reform machen die Unternehmenssteuerreform III zu einer finanzpolitischen Herausforderung. Die Ausgangslage ist aber in mehrfacher Hinsicht gut: Die Schweiz ist im internationalen Vergleich bezüglich der ordentlichen Gewinnsteuerbelastung gut positioniert. Dies reduziert den Umfang der notwendigen Steuersenkungen in den Kantonen und damit auch die entsprechenden Mindereinnahmen. Eine tiefe ordentliche Steuerbelastung ist auch im Hinblick auf internationale Bestrebungen als positiv zu werten: Diese zielen tendenziell auf eine Verbreiterung der Bemessungsgrundlage ab. Dies hat zur Folge, dass der ordentliche Gewinnsteuersatz im internationalen Standortwettbewerb eine höhere Bedeutung erlangt.
Die öffentlichen Haushalte der Schweiz sind – trotz drohenden Ausgabenüberschüssen in verschiedenen Kantonen – insgesamt weiterhin sehr solide aufgestellt. Dabei erweist sich die Schuldenreduktion der letzten Jahre als zusätzlicher Vorteil. Mehrbelastungen sind so für die Kantone und den Bund besser verkraftbar. Zudem verfügt die Schweiz über ein gut funktionierendes und politisch breit akzeptiertes föderales System. Die Einführung des Nationalen Finanzausgleichs im Jahr 2008 führte zu deutlich transparenteren und besser steuerbaren Finanzflüssen zwischen Bund und Kantonen. Als weiterer Vorteil erweist sich der Umstand, dass die Stossrichtung der Reform von den Kantonen mitgetragen wird. Massgeblich dazu beigetragen hat deren frühzeitige Einbindung in die Projektarbeiten.
