Regierungen beeinflussen Konjunkturzyklen aus wahltaktischen Gründen

Im parlamentarischen System trägt die Regierung – zumindest auf den ersten Blick – Verantwortung für die wirtschaftliche Entwicklung. Für ihren Wahlerfolg sind insbesondere Arbeitslosigkeit und Preisentwicklung bedeutend: Je höher die Arbeitslosenquote und die Inflationsrate sind, desto geringer sind – unter sonst gleichen Umständen – ihre Chancen auf Wiederwahl.[1] Dies schafft Anreize, die wirtschaftspolitischen Instrumente so einzusetzen, dass die wirtschaftliche Situation zum Wahlzeitpunkt möglichst gut ist. Arbeitslosigkeit und Inflation sollten dann möglichst niedrig sein, auch wenn sie danach möglicherweise wieder ansteigen. Dadurch können Konjunkturschwankungen ausgelöst werden, auch wenn die private Wirtschaft von sich aus keine Zyklen erzeugt.

Der opportunistische Zyklus

Der Erste, der einen politischen Konjunkturzyklus mit einem formalen Modell beschrieben hat, war US-Ökonom William D. Nordhaus (1975). Er ging davon aus: Eine Regierung möchte bei der nächsten Wahl einen möglichst hohen Stimmenanteil erreichen. Nach ihrer Wahl sorgt sie zunächst für eine Erhöhung der Arbeitslosigkeit, um die Inflation zu verringern. Danach senkt sie die Arbeitslosenquote bis zur nächsten Wahl wieder ab. Da die Inflationsrate nur verzögert reagiert, hat zum Wahlzeitpunkt nicht nur die Arbeitslosigkeit ihren Tiefpunkt, sondern auch die Inflationsrate ist vergleichsweise niedrig. Dies kann sich von Legislaturperiode zu Legislaturperiode wiederholen, weshalb man von politisch erzeugten Konjunkturschwankungen reden kann.[2]

Dieses Modell hat zunächst für die Wirtschaftstheorie Bedeutung. Davor ging man in der Konjunkturtheorie davon aus, dass der private Sektor Schwankungen erzeugt und dass die Regierung – wie ein wohlmeinender Diktator – alles daransetzt, diese Schwankungen auszugleichen oder zumindest zu dämpfen. Die Diskussion drehte sich vor allem darum, ob die Regierung dazu überhaupt in der Lage ist und ob sie durch ihr Handeln diese Schwankungen nicht etwa verstärkt oder unbeabsichtigt sogar erzeugt. Schliesslich wirken die wirtschaftspolitischen Instrumente erst verzögert, und die Länge dieser Verzögerungen variiert im Zeitablauf. Zudem ist die tatsächliche wirtschaftliche Situation zum Zeitpunkt, wenn über wirtschaftspolitische Massnahmen entschieden werden muss, häufig noch nicht genau bekannt.

Regierungen sind am eigenen Wohlergehen interessiert

Das Nordhaus-Modell stellt einen Paradigmenwechsel dar: Politiker verfolgen in der Konjunkturpolitik ihre eigenen Interessen genauso – und genauso wenig – wie alle anderen Menschen. Der Regierung wird nicht mehr unterstellt, ihr oberstes Ziel sei die Wohlfahrt der Bevölkerung. Sondern: Es geht ihr primär um ihr eigenes Wohlergehen und jenes ihrer Klientel. Da sie für ihre Wiederwahl die Zustimmung der Mehrheit der Wähler benötigt, muss die Regierung deren Interessen ebenfalls berücksichtigen. Solange sie die Maximierung ihres Wahlerfolgs anstrebt, verhält sie sich opportunistisch gegenüber den Wählern und verfolgt keine eigenen Ziele. Man spricht daher auch vom opportunistischen Zyklus.

Damit sich die Erzeugung eines Konjunkturzyklus für die Regierung rentiert, müssen die Wähler bei ihrer Entscheidung vergangene Ereignisse schwächer gewichten als gegenwärtige. Das kann damit zusammenhängen, dass sie vergangene Ereignisse vergessen, aber auch damit, dass sie die gegenwärtige Regierungspolitik als stärkeren Indikator für die in Zukunft zu erwartende Politik ansehen als die Handlungen der Regierung in der Vergangenheit. Eine schwächere Gewichtung der Vergangenheit muss daher der Annahme rationalen Verhaltens nicht widersprechen.

Andererseits goutieren die Wähler eine solche Politik kaum, wenn sie sich regelmässig wiederholt. Auch wenn die Wähler keine rationale Erwartungen im strengeren Sinn haben, kann man davon ausgehen: Sie sind lernfähig, durchschauen das Verhalten der Regierung und „bestrafen“ diese bei den nächsten Wahlen entsprechend. Trotzdem könnten für die Regierung Anreize bestehen, so zu handeln. Denn die Wähler mögen zwar rational sein, aber sie sind nicht vollständig informiert. Deshalb kann eine Regierung versuchen, dies auszunutzen. Um dies abzubilden, wurden Modelle eines rationalen opportunistischen Zyklus entwickelt.[3]

Der ideologische Zyklus

Regierungen haben in aller Regel nicht nur ihre Wiederwahl als Ziel, sondern sie möchten auch eine bestimmte Politik verfolgen. So legen konservative Parteien traditionellerweise mehr Gewicht auf Preisstabilität, während linke Parteien sich mehr um die Arbeitslosigkeit sorgen. Diese Überlegungen wurden vom US-Ökonom Douglas A. Hibbs im Jahr 1977 aufgenommen. Er stellte für die USA und das Vereinigte Königreich von 1948 bis 1972 fest, dass unter republikanischen (bzw. konservativen) Regierungen die Arbeitslosigkeit signifikant höher war als unter demokratischen (bzw. Labour-) Regierungen. Zyklen werden in diesem Ansatz nur generiert, wenn die Regierung wechselt. Dann entspricht die Frequenz nicht dem üblichen Konjunkturverlauf. Trotzdem spricht man hier vom ideologischen Zyklus (Partisan Cycle), da es sich wie beim opportunistischen Zyklus um politische Einflussnahmen auf das Wirtschaftsgeschehen handelt, die Schwankungen erzeugen können, welche nicht aus dem Wirtschaftssystem selbst entstehen. Während die Arbeit von Hibbs rein empirisch ist, sind später auch theoretische Modelle entwickelt worden, die mit rationalem Verhalten der Wirtschaftssubjekte vereinbar sind.[4]

Budgetzyklen: Input statt Output

Sowohl für den opportunistischen wie auch für den ideologischen Zyklus wurden eine Reihe empirischer Untersuchungen angestellt, die freilich kein eindeutiges Bild ergeben.[5] Dabei ist die Evidenz für den ideologischen Zyklus noch etwas besser als für den opportunistischen. Auch schneiden die Modelle mit der Annahme rationaler Erwartungen nicht besser ab als die (traditionellen) Modelle mit adaptiven Erwartungen.

Angesichts der vielen Faktoren, die auf den Wirtschaftsablauf einwirken, ist dies kaum anders zu erwarten. Da es dennoch wahrscheinlich ist, dass Regierungen (und/oder Parlamente) versuchen, die Konjunktur zu beeinflussen, ist man dazu übergegangen, nicht den Output des Regierungshandelns zu untersuchen, sondern dessen Input: Wenn eine Regierung entsprechende Versuche unternimmt, sollte dies am ehesten am Einsatz ihrer Instrumente deutlich werden. Die jüngere Literatur behandelt daher vorwiegend Budgetzyklen: Neue Ausgaben werden eher vor Wahlen, Steuererhöhungen eher nach Wahlen beschlossen.[6] Zum Teil werden auch mögliche Zyklen bei den geldpolitischen Instrumenten untersucht.[7]

Die Ökonomen Bruno S. Frey und Friedrich Schneider (1978) waren die Ersten, die ein solches Modell entwickelten, damals noch unter dem Begriff „politischer Konjunkturzyklus“. Sie kombinierten die beiden Ansätze der früheren Arbeiten: Hat eine Regierung gute Aussichten auf eine Wiederwahl, handelt sie ideologisch, sind die Aussichten dagegen schlecht, verhält sie sich opportunistisch. Im Gegensatz dazu wird in den jüngeren Arbeiten zum Budgetzyklus nur noch gefragt, ob bestimmte Variable, insbesondere die Staatsausgaben und das Budgetdefizit, innerhalb der Legislaturperiode einen bestimmten Verlauf aufweisen. Hierzu gibt es – im Gegensatz zu den politischen Konjunkturzyklen – eine reichhaltige empirische Literatur.

Die Evidenz ist eindeutig: Es gibt politische Budgetzyklen. Ihre Ausgestaltung hängt freilich von einer Reihe von Faktoren ab. Neuere Arbeiten zeigen, dass sie in Entwicklungsländern signifikant stärker ausgeprägt sind als in entwickelten Ländern.[8] Zudem treten solche Zyklen eher in jüngeren als in entwickelten Demokratien auf.[9] Und je weniger transparent ein System ist, umso stärker sind sie ausgeprägt.[10] Denn dies erleichtert es den Regierungen, entsprechende Aktivitäten zu verbergen. Eine Studie zu geplanten Ausgaben und anschliessenden Revisionen in 25 OECD-Staaten macht deutlich: Regierungen geben vor einer Wahl mehr aus, als sie zuvor angekündigt haben.[11]

Solche Aktivitäten sind nicht auf das Budget beschränkt, sondern betreffen etwa auch die Arbeitsmarktpolitik.[12] Zudem werden sie auch auf lokaler Ebene beobachtet, wie eine Untersuchung anhand spanischer Gemeinden zeigt.[13]

Budgetzyklen vermutlich auch in der Schweiz

Die Schweiz unterscheidet sich wegen ihres Konkordanzsystems von den meisten anderen Ländern. Daher können politische Konjunkturzyklen (im engeren Sinn) hier – wenn überhaupt – nur insofern eine Rolle spielen, als Verschiebungen in der Zusammensetzung der Parlamente Änderungen in der Politik nach sich ziehen. Hingegen dürften Budgetzyklen auch in der Schweiz von Bedeutung sein: Auch unsere Parlamente berücksichtigen bei ihren Aktivitäten wohl die Wahltermine. So dürften unpopuläre Entscheidungen kaum kurz vor den Wahlen getroffen werden. Leider steht bisher keine entsprechende Untersuchung zur Verfügung.

1. Siehe hierzu die Übersicht bei Nannestadt und Paldam (1994). []
2. Zur Darstellung siehe auch Frey und Kirchgässner (2002), S. 292ff. []
3. Siehe z. B. Rogoff und Siebert (1988). []
4. Ausführlich in Alesina und Rosenthal (1995). []
5. Siehe hierzu auch die Einschätzung in Drazen (2008), S. 4f. []
6. Siehe Drazen (2008a). []
7. Siehe z. B. Abrams und Iossifov (2006). []
8. Shi und Svensson (2006) sowie Haan (2014). []
9. Brender und Drazen (2005). []
10. Alt und Lassen (2006). []
11. Jong-A-Pin, Sturm und Haan (2012). []
12. Mechtel und Potrafke (2013) zeigen dies für Deutschland. []
13. Vicente, Benito und Batista (2013). []