CO₂– und Klimasteuern – Lehren aus dem Ausland

Ökologische Steuern, insbesondere CO₂– und Energieabgaben, haben in den letzten Jahren vermehrt die Aufmerksamkeit auf sich gezogen.[1] Was zu Beginn der 1990er-Jahre als Testlauf einiger europäischer Vorreiterländer begann, hat sich nach und nach auf eine wachsende Zahl von Ländern und Regionen rund um den Globus ausgeweitet. Die Länder versuchen dabei, voneinander zu lernen, um Antworten auf folgende Fragen zu finden: Welche Rezepte funktionieren und welche nicht? Wie sind die Reformen zu planen, zu lancieren und umzusetzen? Wie können Hindernisse überwunden werden? Und: Wie gewinnt man die politische und die öffentliche Unterstützung?

Weshalb gibt es ökologische Steuern?

Bei der Lancierung von ökologischen Steuerreformen spielen oft unterschiedliche ökologische, ökonomische und soziale Überlegungen eine Rolle. Insbesondere die Reduktion von Treibhausgasemissionen, das Einsparen von Energie und damit verbunden von Brennstoffkosten, das Erhöhen der Einnahmen sowie das Schaffen von Arbeitsplätzen waren in zehn ausgewählten OECD-Ländern ausschlaggebende Motive für die Einführung von CO₂– und Energiesteuerreformen (siehe Tabelle).

So führten beispielsweise in der kanadischen Provinz British Columbia klimapolitische Ziele und die Förderung nachhaltiger Energien zur Einführung einer CO₂-Abgabe – während es in Irland fiskalpolitische Sachzwänge waren. In Finnland und Dänemark waren Reformen der CO₂– und Energieabgaben jeweils Elemente grösserer Programme zur Verlagerung von Steuern, die das Wachstum fördern und Arbeitsplätze schaffen sollten.

Die Ziele können sich auch ändern. Dies war in Schweden der Fall, wo die frühen ökologischen Steuerreformen Bestandteil einer weiter reichenden Verlagerung der Besteuerung von Arbeit hin zu Umweltabgaben waren. Im Gegensatz dazu legen die jüngsten schwedischen Reformen den Fokus vermehrt auf den Umweltschutz.

Übersicht der CO₂– und Energiesteuern in zehn OECD-Ländern

Quelle: IEEP / Die Volkswirtschaft

Ausgestaltung von CO₂– und Energieabgaben

Auch die Ausgestaltung und die Implementierung von CO₂– und Energieabgaben variieren beträchtlich. Während in einigen Ländern die Steuerbasis auf eine eng begrenzte Auswahl von Energieträgern und Verbrauchern beschränkt ist, verfolgen andere Länder einen viel weiter gesteckten Ansatz. Dies führt zu einer uneinheitlichen Erfassung der Treibhausgasemissionen. So werden in den verschiedenen Systemen der zehn OECD-Länder schätzungsweise zwischen 32 und 75 Prozent der CO₂-Emissionen erfasst (siehe Tabelle).

Gegenwärtig gibt es in keinem Land ein System, das alle Treibhausgasemissionen erfasst. Das liegt zum Teil an der Existenz von anderen Steuern (z. B. Treibstoffsteuern), an politischen Instrumenten oder politischen Bedenken. Die angewandten Steuersätze sind ebenfalls von Land zu Land unterschiedlich, und zwar sowohl in Bezug auf das gesetzte Niveau als auch in Bezug auf die Sätze, die bei verschiedenen Produkten und Verbrauchergruppen zur Anwendung kommen.

Wirkung hängt nicht allein von der Höhe der Steuer ab

Das Niveau der Besteuerung ist nicht der einzige ausschlaggebende Faktor für die erzielten Wirkungen: Die Entwicklung der Steuer über die Zeit, die gewährten Steuerbefreiungen, die begleitenden Umstände sowie die Verwendung der Einnahmen sind ebenfalls wichtige Faktoren für deren Effektivität. Die Wirkungen sind zudem eng verknüpft mit anderen Politikbereichen und bestehenden Instrumenten (Informationsmittel, regulatorische Standards, Investitionen in Infrastrukturen usw.). Auch externe Faktoren wie der Stand der Wirtschaft, die Energiepreise oder der technologische Fortschritt spielen eine Rolle.

Von vornherein eingeplante Erhöhungen der Steuersätze (wie etwa in Irland) können dazu beitragen, die potenziellen Anpassungskosten zu minimieren sowie Widerstände gegenüber der Steuer und damit zusammenhängenden Revisionen zu überwinden. Steuererhöhungen können auch mit dem Erreichen von Emissionsreduktionszielen verbunden werden (wie z. B. in der Schweiz). Dadurch wird der Zusammenhang der Steuern mit den Reduktionszielen nachvollziehbarer.

Analog dazu verschafft eine laufende Verbreiterung der Steuerbasis (wie z. B. in Irland, Dänemark und den Niederlanden) den Akteuren Zeit, sich anzupassen und aus den Erfahrungen zu lernen. Verschiedentlich wurden die Steuern im Hinblick auf eine bessere Berücksichtigung des CO₂-Gehalts der Brennstoffe reformiert, um die Anreize zur Reduktion der Emissionen zu erhöhen (etwa in Dänemark, Irland und Schweden bezüglich des Treibstoffverbrauchs bei Transporten).

Ausnahmen und/oder Steuerreduktionen sind oft ein notwendiger, politisch angebrachter Bestandteil der ökologischen Steuerreform. Allerdings haben solche Massnahmen die Tendenz, die Effektivität des Systems zu untergraben, da sie verhindern, dass das billigste Potenzial zur Reduktion von Emissionen ausgeschöpft wird. Dadurch büsst das Instrument wesentlich an Effizienz ein. In Deutschland haben beispielsweise die gewährten Ausnahmen für energieintensive Industrien und Produktionsstätten den positiven Umwelteffekt der ökologischen Steuerreform geschmälert.

Relativ kleine Steuererträge

Ökologische Steuerreformen generieren potenziell Einnahmen in der Höhe von Milliarden von Euros (so etwa in der ersten Phase der Steuerreform in Dänemark, Schweden, den Niederlanden und Deutschland). Im Vergleich zum Gesamtaufkommen der nationalen Steuererträge ist deren Beitrag jedoch relativ klein und liegt im Bereich einiger Prozentpunkte des BIP oder der Steuereinnahmen. Die heute bestehenden ökologischen Steuerreformen können denn auch nicht als grössere Umgestaltungen der nationalen Steuerregime gesehen werden. Die dadurch generierten Einnahmen werden unterschiedlich verwendet:

• Die Einnahmen sind Teil eines umfassenderen Steuerverlagerungsprojekts zur Kompensation von Einnahmeausfällen durch Reduktionen in anderen Bereichen, oft bei der Arbeit (Finnland, Schweden, Dänemark);
• sie unterstützen als Mehreinnahmen die Haushaltskonsolidierung (Irland);
• sie werden für spezifische Umweltausgaben gebraucht;
• sie fliessen in die Wirtschaft zurück (Rückverteilung) – mit dem Ziel der gleichbleibenden Steuerbelastung.

Einkommens- oder Budgetneutralität ist ein verbreitetes Grundprinzip – etwa bei den ökologischen Steuerreformen in Australien, in British Columbia, in Deutschland, in den Niederlanden und im Vereinigten Königreich. Einige Länder sind temporär vom Prinzip der Einkommensneutralität abgerückt (z. B. Deutschland und Irland). Andernorts waren die Einnahmen rückläufig (British Columbia und Vereinigtes Königreich), da Steuerreduktionen, Kredite und Reduktionen der Sozialversicherungsbeiträge die Steuereinnahmen übertrafen.

Wirkungen und Effektivität ökologischer Steuerreformen

Die Wirkungen und die Effektivität variieren von Land zu Land und hängen – wie oben ausgeführt – von zahlreichen Faktoren ab. CO₂– und Energiesteuern haben in einigen Ländern zu Einsparungen des CO₂-Ausstosses von rund 1% pro Jahr geführt. Die Energieeinsparungen bewegten sich in einem ähnlichen, wenn auch leicht tieferen Bereich. In Dänemark zum Beispiel nahmen die gesamten CO₂-Emissionen zwischen 1990 und 2001 um insgesamt 24 Prozent ab. In der dänischen Industrie betrugen die Einsparungen von 1993 bis 2000 sogar 25 Prozent pro produzierte Einheit. In Schweden lagen die durchschnittlichen Emissionen der Jahre 2008 bis 2011 um 12,6 Prozent tiefer gegenüber dem Niveau von 1990.

CO₂– und Energiesteuern können auch den Verbrauch an fossilen Brennstoffen senken. Dies war beispielsweise in British Columbia der Fall, wo gegenüber dem restlichen Kanada weniger Erdölbrennstoffe verbraucht wurden.

Die Steuern können das Wirtschaftswachstum positiv beeinflussen, wie das Beispiel Finnland zeigt: Dort führte die ökologische Steuerreform zu einem BIP-Wachstum von rund 0,5% im Jahr 2012. Daneben gibt es jedoch auch Beispiele von negativen Wirkungen auf das BIP und von Schwankungen über die Zeit. Es können aber auch breitere wirtschaftliche Vorteile und Wohlfahrtsgewinne resultieren. In British Columbia wurden doppelt so viele Investitionen in grüne Technologien wie im kanadischen Durchschnitt ausgelöst. Die Provinz vereinigt 20% der Umweltzertifikate „LEED Gold Building“[3] seit 2007 auf sich, und die Verkäufe der Cleantech-Industrie nahmen von 2008 bis 2010 um 48 Prozent zu

Die Wirkungen auf den Arbeitsmarkt hängen einerseits davon ab, ob und allenfalls wie die Einkünfte in den Wirtschaftskreislauf zurückfliessen. Andererseits sind sie von der generellen Ausarbeitung der Reform bestimmt. Etwa davon, welche anderen Steuern oder Abgaben reduziert werden (z. B. Steuern auf Arbeit). Eine Evaluation der ökologischen Steuerreform und deren Rückwirkungen in Deutschland zeigte positive Effekte bei der Beschäftigung im Bereich von 0,15 bis 0,75% auf. In Dänemark und Schweden stieg die Beschäftigung um bis zu 0,5%.

Ein besonderes Augenmerk legen die Regierungen auf die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen von CO₂– und Energiesteuern sowie auf die Folgen für die Wettbewerbsfähigkeit. Zurzeit gibt es hierzu keine gesicherte Evidenz für tatsächlich signifikante negative Effekte.

Wenn sich aber diese Instrumente bei einer guten Ausgestaltung langfristig auch positiv auf Wirtschaft und Wettbewerbsfähigkeit auswirken können, sollten allfällige sektorale Bedenken mit den Vorzügen einer umfassenden nationalen Wende abgewogen werden. Die Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit einer ökologischen Steuerreform hängen von vielen Faktoren ab: Dazu gehören die Ausgestaltung, die Mittelverwendung sowie externe und unternehmensspezifische Faktoren. Diese verändern sich mit der Zeit und sind auf nationaler Ebene nicht die gleichen wie auf Sektor- oder Unternehmensebene. Um die Wettbewerbsfähigkeit nicht zu gefährden, vertrauen manche Länder auf partielle Steuerreduktionen oder -erlasse und ähnliche Beschränkungen. In Schweden wurden solche Ausnahmen mit der Zeit abgebaut.

Die sozialen Effekte einer ökologischen Steuerreform beinhalten die Verteilungswirkungen und den Einfluss auf die Konsumentenpreise und die Haushaltseinkommen. Sie hängen von der Mittelverwendung im Rahmen der grösseren Prozesse zur Umverteilung von Einkommen ab und verändern sich je nach Anwendung über die Zeit. In einigen Ländern (Dänemark, Irland und British Columbia) weisen die CO₂– und Energiesteuern degressive Eigenschaften auf.

Solche Verteilungswirkungen lassen sich mit der sorgfältigen Verwendung der Einnahmen für zielgerichtete Projekte vermeiden. So wird in den Niederlanden der degressive Charakter der Energiesteuer durch steuerfreie Zulagen, Steuerreduktionen und Höchstbeträge weitgehend neutralisiert. In Deutschland wird die Zunahme der Heizkosten durch bedarfsorientierte Heizzulagen für ärmere Haushalte abgefedert.

Welchen Weg soll die Schweiz gehen?

Die Reform der CO₂– und Energiesteuern in der Schweiz kann die Ziele der Energiestrategie 2050 unterstützen, indem sie Preissignale in Richtung einer weiteren Reduktion des Energieverbrauchs setzt. Sie kann auch Anreize zum Umstieg auf andere Energieträger setzen und Innovation begünstigen. Beides trägt zum Erreichen des schweizerischen CO₂-Reduktionsziels bei. Bei der Ausgestaltung des Systems sind verschiedene Optionen möglich, beispielsweise die weitere Erhöhung der bestehenden CO₂-Abgabe, deren graduelle Ausdehnung auf Treibstoffe oder die stufenweise Aufhebung der Ausnahmen.

Zur Einhaltung der Budgetneutralität braucht es eine sorgfältige Ausarbeitung. Dazu wäre hilfreich, umweltschädliche Ausnahmeregelungen abzubauen. Bei der Rückverteilung der Einnahmen steht eine Reihe von Massnahmen zur Disposition, um die sozialen Auswirkungen anzugehen. Zu denken ist etwa an Steuerrabatte oder an eine Rückerstattung an betroffene Haushalte. Eventuelle Einbussen bei der Wettbewerbsfähigkeit lassen sich mit selektiven Steuerreduktionen zugunsten der exponierten Branchen wie der energieintensiven Industrien oder der Exportwirtschaft vermeiden. Diese Ausnahmen sollten jedoch mit Bedacht gewählt werden; Teilreduktionen sind vollständigen Steuerbefreiungen vorzuziehen. Zudem sollten die Ausnahmen an Bedingungen und an Informationspflichten geknüpft sein. Die Fortschritte sollten regelmässig überprüft werden. Das bietet Gelegenheit zur Reflexion und zur Feststellung eines allfälligen weiteren Reformbedarfs. Denn schliesslich kann sich nicht nur das Umfeld verändern, sondern auch die Ziele und Bedürfnisse der Schweiz.

1. Der vorliegende Artikel basiert auf einem Bericht des Institute for European Environmental Policy (IEEP) zuhanden des Staatssekretariats für Wirtschaft und der Eidgenössischen Finanzverwaltung zum Thema “Internationale Erfahrungen mit einer ökologischen Steuerreform”. Der Bericht wurde 2013 publiziert und ist abrufbar unter www.ieep.eu. []
2. Nicht mehr in Kraft. []
3. Informationen unter Canada Green Building Council: www.cagbc.org/ []