Die Schweiz braucht eine Regulierungsbremse

Der Glaube an die Lösung gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Probleme mittels zusätzlicher Regeln, Vorschriften und Gebote ist in unserem Parlament ungebrochen.[1] Das illustriert etwa die Umsetzung der Abzocker- oder der Zweitwohnungsinitiative. Hinter solchen zusätzlichen Regulierungen stehen oft hehre Absichten, das soll nicht bezweifelt werden. Doch selten bis nie wird geprüft, ob die angestrebten Ziele nicht auch auf anderem, marktwirtschaftlichem Weg erreicht werden könnten.

Bei jeder Regulierung kann – wird sie einzeln betrachtet – argumentiert werden, die verursachten Kosten seien noch verdaubar. In ihrer Gesamtheit hat aber die Regulierungsdichte in einzelnen Branchen und für die gesamte Volkswirtschaft ein Ausmass erreicht, das volkswirtschaftlich ins Gewicht fällt und die Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz ernsthaft beeinträchtigt. Konservative Schätzungen des Bundesrates gehen von Regulierungskosten von rund zwei Prozent des Bruttoinlandprodukts (BIP) aus[2], der Schweizerische Gewerbeverband (SGV) spricht gar von bis zu zehn Prozent[3].

Ein beträchtlicher Teil dieser Kosten dürfte unnötig und damit vermeidbar sein. Angesichts der schwierigen Lage der Schweizer Wirtschaft durch den starken Franken und der erheblichen Unsicherheiten in den Aussenhandelsbeziehungen ist eine Reduktion der Regulierungskosten vordringlich.

Regulierungsdickicht wächst

Neuere Untersuchungen zeigen aber: Der Trend zu einer verstärkten Regulierung ist ungebrochen[4]. Dies bestätigt auch eine Umfrage[5] des Weltwirtschaftsforums (WEF): Ein Drittel aller für die Unternehmensführung als problematisch erachteten Faktoren in der Schweiz stehen direkt mit Regulierungen in Zusammenhang (siehe Abbildung). Besonders besorgniserregend ist, dass sich die Situation auch im internationalen Vergleich deutlich verschlechtert hat.

In Zukunft stehen zudem weitere regulatorische Grossprojekte an. Mit der geplanten Umsetzung der Energiestrategie 2050, der Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative oder der unter dem irreführenden Namen «Kleeblattinitiative» geplanten Totalregulierung des Finanzsektors kommt ein erneuter, massiver Regulierungsschub auf die Schweizer Wirtschaft zu.

Probleme aus Sicht von Unternehmen in der Schweiz

Anmerkung: Rot eingefärbt sind Faktoren, die in einem direkten Zusammenhang mit Regulierung stehen. Die Befragten mussten aus den in der Abbildung aufgeführten Problemen die fünf grössten auswählen und diese einer Skala von 1 (am grössten) bis 5 zuordnen. In der Abbildung sind die Antworten gemäss diesem Ranking gewichtet.


Quelle: WEF (2014), Buomberger / Die Volkswirtschaft

Die hohen Kosten der zunehmenden Regulierungsdichte werden von Politik und Wirtschaft schon seit einiger Zeit thematisiert und fleissig diskutiert. Einzelne Politiker haben schon in den Neunzigerjahren Vorstösse eingereicht.[6] Bundesrat und Verwaltung haben zwar darauf reagiert und 1999 etwa einen KMU-Verträglichkeitstest und im Jahr 2000 das Instrument der Regulierungsfolgenabschätzung (RFA) eingeführt; so wurde die RFA im Laufe der Jahre sogar methodisch verfeinert und inhaltlich substanziell erweitert und hat heute einen vom wissenschaftlichen Standpunkt aus gesehen hohen Standard erreicht. Trotzdem sind die politischen Diskussionen und die Instrumente in der Praxis ohne nennenswerte Wirkung geblieben.

Es stellen sich deshalb zwei zentrale Fragen: Weshalb haben die bisherigen Anstrengungen zur Eindämmung der Regulierungsflut so wenig gebracht? Und: Welche Massnahmen und Instrumente sind – nicht zuletzt aufgrund von Erfahrungen im Ausland – am erfolgversprechendsten?

Schwachstellen im System begünstigen Regulierungsflut

Aus politökonomischen Überlegungen erstaunt die Regulierungsflut nicht: Die Administration kann durch zusätzliche Regulierungen ihren Einfluss und ihre Machtposition tendenziell stärken, die Politiker erreichen durch regulatorische Aktivitäten die Aufmerksamkeit der Wähler und glauben dadurch ihre Wahlchancen zu erhöhen, und viele Bürger wähnen sich in zusätzlicher Sicherheit[7].

Solche Argumente sind weniger als Kritik an den Behörden oder an der Politik zu verstehen, sie weisen vielmehr auf institutionelle Schwachstellen in unserem System hin. Es fehlen Korrektur- oder Kontrollmechanismen, oder diese werden bewusst umgangen. Ein Beispiel dazu ist die Vorgehensweise der Finanzmarktregulierungsbehörde Finma, die ihre Aufgabe sehr extensiv interpretiert und in grosser Zahl sogenannte, rechtlich nicht direkt verbindliche, Rundschreiben erlässt. Seit ihrer Gründung im Jahr 2009 hat die Finma 57 Rundschreiben verfasst, die insgesamt über 1000 Seiten neuer Regulierungen umfassen.

Globalisierung und Interessenvertreter als weitere Treiber

Eine weitere Ursache der zunehmenden Regulierung liegt in der fortschreitenden Globalisierung und Internationalisierung. Die Gewährung des Marktzutritts für die Schweizer Wirtschaft – etwa zum EU-Binnenmarkt – verlangt häufig eine Anpassung unserer Regeln oder gar die Übernahme ausländischen Rechts. Bei Letzterem geht die Schweiz mit einem sogenannten Swiss Finish aber oft deutlich weiter, als zur Erlangung des Marktzutrittes notwendig wäre.[8] Oft führt die vielfach gerühmte Schweizer Perfektion zu einem weit strikteren Vollzug als in anderen Staaten.

Aber auch gut organisierte Interessengruppen von Unternehmen oder ganzen Wirtschaftssektoren tragen zum Regulierungsdickicht bei. Durch neue Regulierungen versuchen sie sich immer wieder Wettbewerbsvorteile zu verschaffen oder gar ihren Markt von Konkurrenz – vor allem aus dem Ausland – abzuschotten. Die extensiven flankierenden Massnahmen zur Personenfreizügigkeit sind das Paradebeispiel. Oder: Als man kürzlich den Prüfungsrhythmus für Autos verlängern wollte, lobbyierten die Garagisten erfolgreich dagegen, um ihre Pfründe zu verteidigen. Meister der Abschottung sind auch die Vertreter der Landwirtschaft.

Kontrollinstrument RFA falsch aufgegleist

Mit der Regulierungsfolgenabschätzung hat das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) zwar ein differenziertes, qualitativ hochstehendes Instrument zur Verbesserung der Qualität von Regulierungen und zur Eindämmung der Regulierungsflut geschaffen. Allerdings ist das institutionelle Set-up falsch gewählt: Denn die RFA werden von den Departementen, die für ein neues Gesetz oder eine Revision zuständig sind, selbst durchgeführt. Das Seco hat lediglich eine beratende Funktion.

Das Resultat einer solchen Überprüfung ist entsprechend oft sehr unkritisch, da insbesondere selten Alternativen untersucht oder Kosten quantifiziert werden.[9] Dadurch werden die RFA nicht ernst genommen und sind zu einem reinen Papiertiger verkommen. Zudem werden die RFA selten veröffentlicht, was dazu führt, dass die natürliche Informationsasymmetrie zwischen der Verwaltung einerseits und den politischen Akteuren und der Öffentlichkeit andererseits weiter besteht.

Von Erfahrungen aus dem Ausland lernen

Welche Massnahmen erscheinen nun angesichts dieser komplexen Ausgangssituation am erfolgversprechendsten? Eines steht fest: Ohne einen politischen Konsens über die Parteigrenzen hinweg wird nichts passieren. Ein überparteiliches Verständnis der Problematik und der negativen Auswirkung ist erforderlich, das haben die Erfahrungen im Ausland deutlich gezeigt. Um einen solchen Konsens zu erreichen, muss eine weitgehende Entpolitisierung der Diskussion angestrebt werden. Sie darf nicht als Fortsetzung der teilweise unglücklichen Deregulierungs- und Privatisierungsdiskussion daherkommen.

Eine Entpolitisierung kann erfolgen, indem die ökonomischen und gesellschaftspolitischen Konsequenzen der Regulierungsdichte noch deutlicher und verständlicher aufgezeigt werden – und zwar für die Politik, die Wirtschaft und die Bürger. Bei dieser primär kommunikativen Aufgabe sind insbesondere die Verbände gefordert, allen voran die Dachorganisation Economiesuisse, aber auch Branchenvertreter wie der Baumeisterverband, Gastrosuisse oder der Gewerbeverband.

Ein Blick ins Ausland zeigt, welche Massnahmen im technischen und institutionellen Bereich sich als erfolgversprechend erwiesen haben. Im Wesentlichen betrifft dies die Berechnungsmethode, die Prüfstelle und die Zielsetzung.

Standardisierte und normierte Berechnung der Regulierungskosten

Eine standardisierte, verbindliche und von breiten politischen Kreisen akzeptierte Anwendung der Berechnungsmethode ist zur Versachlichung der Diskussion unabdingbar. Insbesondere muss klar festgelegt werden, welche Kostenarten in die Beurteilung einbezogen werden. Indirekte Kosten wie Opportunitätskosten sind meist schwer quantifizierbar und werden deshalb aus Praktikabilitätsgründen besser ausgeklammert, allerdings im Wissen, dass diese Kosten oft den bedeutenderen Kostenfaktor darstellen.

Das erste standardisierte Berechnungsverfahren wurde in den Niederlanden entwickelt.[10] Dieses Modell hat sich auch in anderen Ländern bewährt und wird in adaptierter Form auch in den Leitfäden zur RFA erläutert. Leider kommt aber dieses standardisierte Berechnungssystem in der Schweiz im Rahmen der RFA kaum je zum Einsatz.

Unabhängige Prüfstelle

Da RFA in der Schweiz verwaltungsintern verfasst werden, dienen sie meist eher der Legitimierung vorgefertigter Meinungen, als dass sie unterschiedliche Alternativen sauber analysieren und deren volkswirtschaftliche Auswirkungen aufzeigen. Beispiele dafür sind die von der Finma in jüngerer Zeit verfassten RFA, die vielmehr Rechtfertigungsversuche denn seriöse quantitative Analysen sind. Die Schaffung einer unabhängigen Institution nach dem Beispiel der Niederlande, Deutschlands, Grossbritanniens, Schwedens und Tschechiens[11], welche die von der Verwaltung verfassten RFA überprüft und beurteilt, ist deshalb zwingend notwendig. Die Administration kann und soll sich und ihre Regulierungen nicht selber überprüfen.

Mitglieder einer solchen Institution müssten anerkannte Persönlichkeiten aus Politik oder Wirtschaft sein, die ausgewiesene Erfahrung mit Regulierungen haben. In Deutschland hat diese Behörde, der Normenkontrollrat, zehn Mitglieder, in den Niederlanden drei. Diese Behörden haben zwar keine richterliche Befugnis, sie überzeugen aber durch Kompetenz und haben die Möglichkeit, die Resultate ihrer Untersuchungen systematisch zu veröffentlichen. Ein Jahresbericht sorgt zudem für volle Transparenz.

Bürokratie darf jedoch nicht mit Bürokratie bekämpft werden. Primär sollten neue Regulierungsprojekte erst ab einer gewissen Dimension evaluiert werden. Das Überprüfen der bestehenden Regulierung wäre zudem zu aufwendig. Eine solche Institution müsste sich einer Kosten-Nutzen-Analyse unterziehen. Kosten von möglicherweise 2 bis 3 Millionen Franken sollten jedes Jahr den durch die Behörden erzielten Einsparungen gegenübergestellt werden, wobei im Voraus eine gewisse Relation der Kosten und Ersparnisse festgelegt werden müsste. Ein diesbezügliches Verhältnis von beispielsweise 1:100 würde helfen, die hohen Ambitionen klar zu kommunizieren.

Klare und einfache Reduktionsziele

Zur Verhinderung von neuen Regulierungen und zur Reduktion der administrativen Kosten durch bestehende Bestimmungen sind klare und einfache Reduktionsziele ein bewährtes Hilfsmittel. Auch hier kann die Schweiz von Erfahrungen im Ausland profitieren. In Grossbritannien wurde 2013 das Reduktionsziel «one-in, two-out» eingeführt.[12] Bei diesem Mechanismus müssen im Gegenzug zu neuen wirtschaftlichen Auflagen zwei Regulierungen mit gleichen Kosten für die Unternehmen abgebaut werden.

Für die Jahre 2013 bis 2015 wird prognostiziert, dank dieser Regel 662 Millionen Pfund an regulatorischen Kosten einzusparen. Andere Länder wie Deutschland, Österreich oder Australien kennen das Prinzip «one-in, one-out» als Regulierungsbremse. Indem im Austausch für jede neue Regulierung eine alte gestrichen wird, soll die administrative Belastung der Unternehmen über die Zeit zumindest konstant gehalten werden. Für die Schweiz könnte analog der Schuldenbremse eine Regulierungsbremse eingeführt werden. Das Regulierungskostenwachstum dürfte dabei zum Beispiel das BIP-Wachstum nicht überschreiten.

Klare Berechnungsgrundlagen, eine unabhängige Kontrollinstitution und klare Reduktionsziele würden insbesondere die Politiker und die Administration in die Verantwortung nehmen. Anstelle von Lippenbekenntnissen werden politische Taten notwendig, deren Erfolge messbar sind. Die aus solchen Elementen folgende Qualitätsverbesserung von neuen Regulierungen und die daraus resultierende Senkung der Bürokratiekosten könnten einen substanziellen Beitrag zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit und zum Erhalt und zur Schaffung neuer Arbeitsplätze leisten.

1. Der Autor dankt Tobias Schlegel von Avenir Suisse für die wertvollen Inputs. []
2. Seco (2013). Bericht über die Regulierungskosten: Schätzung der Kosten von Regulierungen sowie Identifizierung von Potenzialen für die Vereinfachung und Kostenreduktion. Grundlagen der Wirtschaftspolitik Nr. 22 D. Bericht des Bundesrates vom 13. Dezember 2013. []
3. Schweizerischer Gewerbeverband (2010). Messung der Regulierungskosten für die KMU. Schlussbericht. []
4. Vgl. Buomberger, Peter (2014). Auswege aus dem Regulierungsdickicht. Diskussionspapier. Avenir Suisse. []
5. WEF (2014). The Global Competitiveness Report 2014-2015: Full Data Edition, Genf: 352. []
6. Etwa Interpellation der FDP-Fraktion 92.3405; Motion Columberg 95.3024. []
7. Borner, Silvio (2014). Schweizer Politik im ökonomischen Praxistest, Zürich; Posner, Richard (1974). Theories of Economic Regulation, Bell Journal of Economics and Management Science, 5(2): 335-358; Buchanan, James und Tullock, Gordon (1965). The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, in: The Collected Works of James M. Buchanan (1999), Indianapolis. []
8. Kux, Stephan (1998). Zwischen Isolation und autonomer Anpassung: Die Schweiz im integrationspolitischen Abseits? Diskussionspapier, Bonn. []
9. Schlegel, Tobias (2015). Qualität der Regulierungsfolgenabschätzung: Evaluation 2014. Abrufbar unter www.seco.admin.ch. []
10. Standard Cost Model for Substantive Compliance Costs. []
11. Es sind dies: NL: Adviescollege toetsing regeldruk (Actal); DE: Nationaler Normenkontrollrat (NKR); GB: Regulatory Policy Committee (RPC); SE: Regelrådet; CZ: Komise RIA. []
12. Siehe One-in, two-out: statement of new regulation unter www.gov.uk. Vgl. auch Artikel von Annetta Holl (Seco) in dieser Ausgabe. []