Kantone regulieren unterschiedlich

Im Jahr 2013 sind in einem Kanton durchschnittlich auf fast 500 Seiten in über 110 rechtlichen Normen Änderungen vorgenommen worden. Breite Kreise vermuten, dass die Regulierungsaktivität in jüngerer Zeit stark gestiegen ist. Einige beklagen den behördlichen Aktivismus und den daraus folgenden Rückgang der Rechtssetzungsqualität und der Rechtssicherheit. Andere sehen angesichts der gewaltigen technologischen, wirtschaftlichen und kulturellen Umbrüche die erhöhte Kadenz der Anpassung des rechtlichen Normengefüges weniger kritisch. Bei beiden Perspektiven ist die Häufigkeit der Änderung der rechtlichen Normen zentral.

Die Änderungshäufigkeit ist messbar und wurde im Rahmen unseres Forschungsprojekts für alle Kantone über mehr als 100 Jahre erfasst. Erst die Möglichkeit, die Entwicklungen der Rechtssetzung über Gebietseinheiten mit ähnlichen Rahmenbedingungen systematisch zu vergleichen, verspricht, die Determinanten und Auswirkungen der Regulierungsaktivität identifizieren und beurteilen zu können.

Die Regulierungsaktivität wurde an der jährlichen Anzahl geänderter Erlasse und Seiten gemessen, gegliedert nach Normenkategorie und erlassender Behörde.[1] Die Gliederung und die Abgrenzung eines vergleichbaren Kerns allgemein verbindlicher Rechtsnormen wurden zusammen mit dem Direktor des Zentrums für Rechtsinformation in Zürich, Marius Roth, vorgenommen. Die Informationen stammen aus den kantonalen chronologischen Gesetzessammlungen oder Amtsblättern und sind mit wenigen Ausnahmen für alle Kantone lückenlos zwischen 1908 und 2013 vorhanden.

Vielfalt der kantonalen Entwicklungen

Die Entwicklung der Regulierungsaktivität im Beispielkanton Freiburg vermittelt einen Eindruck der Rohdaten (siehe Abbildung 1). Gut ersichtlich sind die hohe Volatilität, die nicht lineare Entwicklung und die Zunahme der Aktivität in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts. Diese drei Aspekte sind nicht untypisch.

Abb. 1: Regulierungsaktivität im Kanton Freiburg (1908–2013)

Quelle: Lüchinger, Schelker / Die Volkswirtschaft

Eine generelle Zunahme der Regulierungsaktivität in den Kantonen ist auch in Abbildung 2 ersichtlich, in der die durchschnittliche Regulierungsaktivität in den Jahren 1910–1919 jener von 2004–2013 gegenübergestellt wird. Die Hauptbotschaft ist hier jedoch die grosse Heterogenität sowohl im Niveau als auch in der Entwicklung der Regulierungsaktivität.

Abb. 2: Durchschnittliche Zahl geänderter Erlasse (1910–1919 und 2004–2013)

Anmerkung: Logarithmische Skala; die Steigung der Verbindungsgeraden stellt die prozentuale Veränderung der durchschnittlichen Regulierungsaktivität zwischen den beiden Perioden dar.

Quelle: Lüchinger, Schelker / Die Volkswirtschaft

Die durchschnittliche jährliche Regulierungsaktivität in der Anfangsperiode reicht von fünf geänderten Erlassen im Kanton Appenzell Ausserrhoden bis zu 282 im Kanton Genf. Es sind wiederum diese beiden Kantone, die mit Werten von 35 beziehungsweise 312 geänderten Erlassen die Extremwerte in der Endperiode bilden. Zufälligerweise ist die Spannweite in beiden Perioden mit 277 geänderten Erlassen identisch.

Durch das hohe Anfangsniveau im Kanton Genf führt die Zunahme um durchschnittlich 30 geänderte Erlasse zu einer der niedrigsten prozentualen Veränderungen (geringe Steigung der Verbindungsgeraden), während derselbe absolute Anstieg im Kanton Appenzell Ausserrhoden eine der höchsten prozentualen Veränderung zur Folge hat.

Der Median steigt von 23 (Kanton Schwyz) in der Anfangsperiode auf 112 (Kanton Luzern) in der Endperiode. Die Spannweite der Veränderung der Regulierungsaktivität reicht von einem Rückgang um 52 Prozent im Kanton Solothurn bis zu einer Zunahme um 1762 Prozent im Kanton Aargau. Der Kanton Zürich liegt mit einer Zunahme um 413 Prozent im Mittel der Kantone.

Es ist darauf hinzuweisen, dass die Entwicklung der Regulierungsaktivität in den Kantonen zwischen der Anfangs- und der Endperiode teilweise sehr unterschiedlich verläuft. Aus Abbildung 2 wird ebenfalls ersichtlich, dass sowohl die Romandie als auch das Tessin eine im Allgemeinen höhere Aktivität verzeichnen als die Deutschschweiz.

Pauschalisierungen fehl am Platz

Insgesamt ist die Zunahme der Kadenz der regulatorischen Anpassungen beträchtlich. Die grosse Heterogenität im Niveau und der Entwicklung deutet allerdings darauf hin, dass bei der Interpretation der Regulierungsdynamik Pauschalisierungen nicht weit führen. Einerseits ist denkbar, dass die Kantone in sehr unterschiedlichem Ausmass von Entwicklungen betroffen waren, die Anpassungen in den regulatorischen Rahmenbedingungen erfordern. Andererseits mögen die Kantone aufgrund verschiedener politischer und institutioneller Gegebenheiten unterschiedlich auf diese Entwicklungen reagiert haben.

Es ist aber auch genau diese Heterogenität, die es uns in zukünftiger Forschung erlauben sollte, Determinanten der Regulierungsaktivität zu identifizieren. So deuten beispielsweise bereits die Rohdaten darauf hin, dass die Abschaffung des obligatorischen Gesetzesreferendums in einigen Kantonen die Regulierungsaktivität auf Gesetzesebene nachhaltig erhöht hat. Diese und weitere Determinanten gilt es nun in den kommenden Monaten in systematischer Weise empirisch zu identifizieren und auf ihre Auswirkungen zu untersuchen.

1. Für ähnliche Ansätze zur Messung des Regulierungsbestandes vergleiche Mulligan und Shleifer (2005) und Buomberger (2014). Auch aus juristischer Perspektive wurden Wünsche nach einer empirischen Erfassung der Rechtssetzungsaktivität mit vergleichbaren Ansätzen geäussert (Uhlmann 2014). []