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«Wir strecken uns bei den Ausgaben nach der Decke»

Serge Gaillard, Direktor der Eidgenössischen Finanzverwaltung, spricht im Interview über die Finanzlage des Bundes, die Sparprogramme und warum der Bund bei der Unternehmenssteuerreform III auf zusätzliche Einnahmen verzichtet.

Der Direktor der Eidgenössischen Finanzverwaltung, Serge Gaillard, im Treppenhaus des Bernerhofs, dem Sitz der Finanzverwaltung. (Bild: Christoph Bigler, Die Volkswirtschaft)

Er hoffe, das Parlament beschliesse keine teurere Unternehmenssteuerreform III, sagt Serge Gaillard in seinem Büro. (Bild: Christoph Bigler, Die Volkswirtschaft)

Herr Gaillard, der Bund hat im letzten Jahr sein erstes Defizit seit 2005 geschrieben. Die Zahlen dürften für die nächsten Jahre rot bleiben. Bereitet Ihnen die Finanzlage Sorgen?

Nein, wir haben das letzte Rechnungsjahr mit einer roten statt einer schwarzen Null abgeschlossen. Insgesamt ist die Finanzlage des Bundes aber immer noch gut.

Was ist nun zu tun?

Nach zwei Aufwertungsschüben des Schweizer Frankens hat sich das Wirtschaftswachstum deutlich verlangsamt. Das führt auch zu einem geringeren Einnahmenwachstum. Wir passen das Ausgabenwachstum diesem schwächeren Wachstum an. Wir strecken uns bei den Ausgaben nach der Decke.

Das nächste Sparpaket für die Jahre ab 2017 soll im November in die Vernehmlassung gehen. Welche Departemente müssen am meisten sparen?

Bereits für den Voranschlag 2016 haben wir im Vergleich zum Finanzplan mehr als 1 Milliarde Franken eingespart, um die Schuldenbremse einzuhalten. Für die Jahre 2017 bis 2019 müssen die Ausgaben erneut um 800 Millionen bis 1 Milliarde reduziert werden. Der Bundesrat hat dazu Sparvorgaben auf die Departemente verteilt. Die Vorgaben sind allerdings etwas höher als erforderlich, damit der Bundesrat auf Basis von konkreten Vorschlägen Prioritäten setzen kann. Alle Departemente müssen Opfer bringen. Insgesamt werden die Ausgaben aber weiterhin wachsen.

Auch das Bundespersonal muss im Zuge der Sparmassnahmen Federn lassen. Ab 2016 werden Lohnerhöhungen und Leistungsprämien laut dem Bundesrat kleiner als bisher ausfallen. Wird es den Bundesangestellten noch weiter an den Kragen gehen?

Der Stellenbestand des Bundes ist in den vergangenen Jahren stark gewachsen – bedingt durch neue Aufgaben und durch Internalisierungen, insbesondere im Informatikbereich. Das Parlament verlangt nun eine Stabilisierung. Der Personalaufwand wird deshalb im nächsten Jahr gegenüber dem Vorjahr ungefähr stabilisiert und 2017 leicht reduziert.

Ist bald fertig mit dem automatischen jährlichen Lohnanstieg für das Bundespersonal?

Nein. Für Mitarbeitende, die noch nicht im Maximum ihrer Lohnklasse waren, ist der Lohn bei einer normalen Beurteilung bisher um rund drei Prozent gestiegen – was verglichen mit der tiefen Teuerung und den geringen Lohnzuwächsen in der Privatwirtschaft sehr grosszügig war. Eine Verringerung dieser automatischen Lohnerhöhungen ist vertretbar.

Die Einnahmen aus der direkten Bundessteuer stagnieren seit 2009. Im vergangenen Jahr lagen die Einnahmen aus der direkten Bundessteuer 2,1 Milliarden Franken unter dem Budget. Ursachen sind Frankenstärke, Konjunkturschwäche, weniger Firmenansiedlungen und frühere Steuerreformen. Was fällt aus Ihrer Sicht am meisten ins Gewicht?

Die Wirtschaftsentwicklung. Nach der Finanzkrise hat sich auch die Frankenstärke negativ auf das Wirtschaftswachstum ausgewirkt, das hat einen direkten Einfluss auf die Steuereinnahmen. Verluste der Unternehmen wirken sich zudem verzögert aus, da man diese bei den Steuern noch sieben Jahre später geltend machen kann. Eine Aufwertung verringert die Margen aller Unternehmungen, die der internationalen Konkurrenz ausgesetzt sind. Zudem verringern sich im Ausland erzielte Gewinne durch die Währungsumrechnung.

Es ist also nicht die Unternehmenssteuerreform II schuld an den Mindereinnahmen? Fakt ist: Seit der Einführung der Reform stagnieren die Einnahmen bei der direkten Bundessteuer.

Die Unternehmenssteuerreform hat zu gewissen Mindereinnahmen geführt. Sie werden von der Steuerverwaltung auf 300 bis 400 Millionen Franken geschätzt. Ebenso wurden Familien durch Steuerreformen entlastet – mit rund 800 Millionen. Für die Unternehmenssteuer wichtig ist auch die Tatsache, dass die Firmenansiedlungen seit 2008 zurückgegangen sind. Gründe sind etwa die hohen und stark gestiegenen Verwaltungskosten für multinationale Firmen in der Schweiz. Möglicherweise hat auch die Unsicherheit über die zukünftigen Steuerregimes eine Rolle gespielt. Hinzu kommt die Tatsache, dass international mehr darauf geschaut wird, dass die Unternehmen die Gewinne dort versteuern, wo sie auch erarbeitet wurden.

Mit dem hohen Halbjahresverlust der Schweizerischen Nationalbank gewinnt die Diskussion um die Gewinnausschüttung an Bund und Kantone an Interesse. Welche Bedeutung hat diese für den Bund?

Der Bund ist nicht abhängig von der Gewinnausschüttung der Nationalbank. Aber gerade in Zeiten wie jetzt, wenn gespart werden muss, sind 333 Millionen Franken ein willkommener Zustupf. Langfristig betrachte ich die Gewinnausschüttung als nicht gefährdet. Die Notenbank verfügt über eine Bilanzsumme von fast 600 Milliarden Franken. Das ergibt ein Ertragspotenzial für Zinsen und Dividenden von 9 bis 10 Milliarden Franken. Allerdings schwankt der Wert der Devisenreserven und des Goldes sehr stark, was kurzfristig zu sehr hohen Verlusten oder auch sehr hohen Gewinnen führen kann. Nach Rückstellungen für diese Schwankungen ist eine durchschnittliche Ausschüttung von 1 Milliarde nicht besonders hoch.

Bundesfinanzen: Die Periode der grossen Überschüsse ist vorbei

Anmerkung: (1) Hochrechnung; (2) Budget

Quelle: EFV / Die Volkswirtschaft

Zurück zum Bundeshaushalt: Noch im Sommer 2014 ging der Finanzplan für die Jahre 2017 und 2018 von einem Überschuss von je über einer Milliarde aus. Wie kann sich das Blatt so rasch wenden?

Wir waren bezüglich der Wirtschaftsentwicklung zu optimistisch. Mit der Aufhebung der Euro-Untergrenze Anfang Jahr wurde die Prognose für das Wirtschaftswachstum stark nach unten korrigiert. Wir mussten deswegen die Einnahmenprognosen um 2 Milliarden Franken nach unten anpassen. Innerhalb von drei Monaten entstand dadurch ein Bereinigungsbedarf von 1 Milliarde Franken. Wir sind sehr abhängig von der Wirtschaftsentwicklung.

Sind die verfehlten Prognosen bei den Steuereinnahmen also nur auf die veränderte Konjunkturlage zurückzuführen?

Nein, wir wurden auch vom geringeren Einnahmenwachstum bei den natürlichen Personen überrascht. Das ist vermutlich darauf zurückzuführen, dass die hohen Einkommen nicht mehr so stark steigen wie in den letzten Jahrzehnten. Möglicherweise wurden sie sogar etwas nach unten korrigiert. Das ist jedoch eine Hypothese, die überprüft werden muss.

Gehen Sie wie die Expertengruppe des Bundes davon aus, dass sich die Volkswirtschaft ohne tiefgreifende Rezession an das neue Wechselkursumfeld anzupassen vermag?

Die Weltwirtschaftslage ist trotz Unsicherheiten in Schwellenländern gut. Die US-Konjunktur wächst mit einer Tendenz von drei Prozent. Auch in Europa hat sich die Wirtschaftslage endlich verbessert – in Grossbritannien deutlich, in der Eurozone etwas zögerlicher. Ein Grund für diese Besserung ist der Preiszerfall beim Rohöl. Dieser stützt das Wachstum in Europa und den USA. Positiv für die Wirtschaftslage in Europa ist zudem die Erstarkung des Dollars im Vergleich zum Euro, was den Exporteuren hilft. Wir leben in einem weltwirtschaftlichen Umfeld, das schon lange nicht mehr so gut war wie jetzt. Mit der Frankenaufwertung hat sich die Schweiz leider davon abgekoppelt. Wir verpassen dadurch einen Teil des Weltwirtschaftsaufschwungs.

Trotz Schuldenbremse sind budgetierte Defizite erlaubt. Wann rechnen Sie mit der nächsten Hochkonjunktur in der Schweiz, in der die Defizite kompensiert werden müssen?

In diesem und im nächsten Jahr können wir wegen des schwachen Wachstums konjunkturbedingte Defizite zulassen. Wie schnell die Erholung gelingt, hängt stark von der Entwicklung des Wechselkurses ab. Im Moment gehen wir in unseren Modellen davon aus, dass die Schuldenbremse in den Jahren 2018 und 2019 mindestens ein konjunkturell ausgeglichenes Ergebnis erfordert.

Das klingt optimistisch. Angenommen, es bleibt beim Defizit, müsste man die Schuldenbremse für ein paar Jahre aussetzen?

Die Schuldenbremse sorgt dafür, dass mittelfristig die Ausgaben nicht stärker wachsen als die Einnahmen. In ausserordentlich schwierigen Zeiten gibt sie vorübergehend eine gewisse Flexibilität. Heute kann aber keineswegs von einer ausserordentlichen Situation gesprochen werden. Wir haben keine Immobilienkrise, die Arbeitsmarktlage ist noch immer gut, und wir sind weltwirtschaftlich in einer günstigen Lage.

Ist der Abbau der Schulden für den Bund überhaupt ein Ziel?

Die Schuldenbremse hat das Ziel, die Schulden nominell zu stabilisieren. Da es jedes Jahr Budgetunterschreitungen gibt, nehmen die Schulden in der Praxis sogar leicht ab. Das ist gut so. Ein tiefer Schuldenstand erhöht die Krisenresistenz einer Volkswirtschaft. Wir haben es in den letzten zehn Jahren geschafft, die Schulden um 20 Milliarden abzubauen, gleichzeitig stark zu investieren und in wichtigen Aufgabengebieten die Ausgaben zu erhöhen. Das konnten wir in erster Linie dank einer stark wachsenden Wirtschaft – unter anderem wegen der Personenfreizügigkeit.

Die Frage, ob wir in Zukunft weiterhin von so guten Bedingungen profitieren werden, drängt sich auf.

Der wirtschaftliche Erfolg der Schweiz war in den letzten zehn Jahren nicht zuletzt auch darauf zurückzuführen, dass die Unternehmungen dank der Personenfreizügigkeit bei Bedarf Fachkräfte im Ausland rekrutieren konnten. Die Einwanderung hat das Wirtschaftswachstum stabilisiert. Gleichzeitig war es der Nationalbank gelungen, trotz autonomer Geldpolitik eine gewisse Wechselkursstabilität sicherzustellen. Heute steht die Wirtschaftspolitik in diesen zwei Bereichen vor grossen Herausforderungen.

Was bedeutet der Spardruck für die Unternehmenssteuerreform III?

Das Parlament muss bei allen Ausgabenbeschlüssen, nicht nur bei der Unternehmenssteuerreform III, mehr Prioritäten setzen als in den vergangenen Jahren. Es ist nicht mehr alles finanzierbar.

Ist denn die Reform finanzierbar?

Der Bund unterstützt die Kantone dabei, ihre Steuerregelungen anzupassen. Dazu soll der Kantonsanteil an den Bundessteuern von 17 auf 20,5 Prozent erhöht werden. Das dürfte den Bund nach den revidierten Schätzungen der Steuereinnahmen rund 800 Millionen Franken kosten. Durch die Abschaffung der Emissionsabgabe beim Eigenkapital entstehen Mindereinnahmen von 200 Millionen. Insgesamt betragen die Kosten gemäss heutigen Schätzungen etwas mehr als 1 Milliarde Franken. Mehr liegt im Bundeshaushalt nicht drin. Ich hoffe, dass das Parlament nicht eine teurere Reform beschliesst. Die Kosten und Mindereinnahmen dieser Reform sind ab 2019 bereits im Finanzplan integriert.

Sie sprechen nur von zusätzlichen Kosten oder Mindereinnahmen durch die Reform. Wie sieht es mit zusätzlichen Einnahmen aus? Die Kapitalgewinnsteuer auf Wertschriften hat es nicht in die Vorlage geschafft.

Wir haben geprüft, ob wir die Unternehmenssteuerreform III teilweise mit Mehreinnahmen finanzieren könnten. Wir sind zum Schluss gekommen, dass der Spielraum sehr eng ist: Eine Erhöhung der Mehrwertsteuer fällt ausser Betracht, weil die AHV dringend ein zusätzliches Mehrwertsteuerprozent benötigt. Die Mehrwertsteuer muss in den nächsten Jahren prioritär für die AHV verwendet werden. Auf die angesprochene Kapitalgewinnsteuer hat der Bundesrat angesichts des klaren Vernehmlassungsergebnisses verzichtet.

Chefredaktorin, Die Volkswirtschaft

Serge Gaillard

Der Ökonom Serge Gaillard ist seit rund drei Jahren Direktor der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EZV). Von 2007 bis 2012 leitete er die Direktion für Arbeit des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco). Zuvor war er beim Schweizerischen Gewerkschaftsbund (SGB) verantwortlich für die Wirtschaftspolitik. Seinen Doktortitel erwarb er 1987 am Institut für empirische Wirtschaftsforschung der Universität Zürich.

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