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Dieser Artikel ist Teil des Schwerpunkts «Rezepte gegen die zunehmende Regulierungsdichte»

Kann «one-in, one-out» die Regulierung bremsen?

Grossbritannien, Deutschland, Frankreich und Kanada setzen seit Kurzem auf den «one-in, one-out»-Mechanismus. Damit wollen sie die Zunahme von neuen Regulierungen stoppen.

Für jede neue Regulierung eine bestehende streichen – auch in der Schweiz? Ein Weibel stösst einen Wagen mit schweren Gesetzesbüchern aus dem Nationalratssaal. (Bild: Keystone)

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Der Umfang der Rechtssammlung nimmt laufend zu, und es ist eine Tendenz steigender Regulierungskosten beobachtbar. Damit verbunden ist die Forderung aus Politik und Wirtschaft nach wirksamen Gegenmassnahmen. Eine Möglichkeit, den Anstieg zu bremsen, bietet die «one-in, one-out»-Regel, welche besagt: Für jede neue Regulierung muss eine bestehende abgeschafft werden. Grossbritannien, Kanada, Frankreich und Deutschland haben solche Mechanismen in den letzten Jahren eingeführt. Da sich die Instrumente jedoch von Land zu Land unterscheiden und es kaum Erfahrungswerte gibt, ist es noch zu früh für eine abschliessende Beurteilung.

Lange Zeit lagen die steuerliche Belastung und deren Auswirkungen auf die Leistungsfähigkeit der Wirtschaft im Fokus der Öffentlichkeit. In den letzten Jahren hat allerdings auch das Bewusstsein für die regulatorische Belastung zugenommen. Politik und Wirtschaft fordern wirksame Massnahmen gegen die zunehmende Regulierungstätigkeit. In Analogie zur Schuldenbremse fordert zum Beispiel die liberale Denkfabrik Avenir Suisse die Einführung einer Regulierungsbremse.[1]

Die Idee eines Regulierungsbudgets analog zum Fiskalbudget kam in den USA schon Ende der Siebzigerjahre auf.[2] Da die Berechnung der Kosten und Nutzen von Regulierungen in einer dynamischen Wirtschaft jedoch ausserordentlich schwierig und aufwendig ist, kam es nie zu einer konkreten Umsetzung.

Mit dem zunehmenden Bewusstsein für die Kosten der Regulierung ist die Debatte in den letzten Jahren mit der Forderung nach einer Regulierungsbremse wieder aufgeflammt. Einige Länder wie Grossbritannien, Kanada, Frankreich und Deutschland haben in den letzten vier Jahren spezifische Instrumente eingeführt, um das Regulierungswachstum zu bremsen (siehe Tabelle). Die eingeführten Mechanismen beruhen auf dem «one-in, one-out»-Prinzip (OIOO).

Die Regel besagt: Für jede neu einzuführende Norm (one-in) muss eine kostenäquivalente Norm abgeschafft werden (one-out). Dies bedingt einerseits eine regelmässige Überprüfung des Regulierungbestandes, um unnötige Regulierungen aufzudecken und abzuschaffen. Andererseits muss seriös geschätzt werden, wie viel neue Regulierungen kosten.

Briten verdoppeln mit «one-in, two-out»

Grossbritannien, welches traditionell als Vorreiter im Bereich «Better Regulation» gilt, hat OIOO bereits im Jahr 2011 als Teil eines umfassenden Programms für weniger und bessere Regulierungen eingeführt. Dazu gehören zum Beispiel eine KMU-Verträglichkeitsbeurteilung, Befristungs- und Evaluationsklauseln in Gesetzen sowie der «Red Tape Challenge» – eine Überprüfung der von der Öffentlichkeit am unnötigsten empfundenen Regulierungen mit dem Ziel, diese zu entfernen.

Im Jahr 2013 haben die Briten mit der Einführung von «one-in, two-out» (OITO), welche sogar eine doppelte Kompensation der Kosten einer Regulierung fordert, ihre Ambitionen verstärkt, das Regulierungswachstum nicht nur zu stoppen, sondern vielmehr auch den Regulierungsbestand zu senken.

OITO umfasst (wie zuvor OIOO) alle nationalen Regulierungsvorhaben. EU-Regulierungen und internationales Recht sind hingegen nicht in seinem Geltungsbereich, es sei denn, das Vorhaben geht weiter als das EU-Recht.[3] Ebenfalls nicht darunter fallen Notstandgesetze, Regulierungen, welche systemrelevante Risiken auf dem Finanzmarkt betreffen, sowie Gebühren und Steuern.

Weiter fallen nur die direkten Kosten, welche den Unternehmen und Organisationen der Zivilgesellschaft entstehen, unter die Regulierungsbremse. Kosten für Staat und Individuen sowie indirekte Kosten zählen hingegen nicht dazu. Normalerweise müssen die Kosten binnen eines Jahres und innerhalb des jeweiligen Departements kompensiert werden. Ein departementsunabhängiges Aufsichtsorgan – das «Regulatory Policy Committee»– beurteilt und prüft die Berechnungen jeweils zusammen mit dem «Impact Assessment», einer Regulierungsfolgenabschätzung.

Die Kosten tragen die Versicherten

Zweimal jährlich veröffentlicht dieses Aufsichtsorgan eine Übersicht über alle neuen und abgeschafften Regulierungen und zieht Bilanz über die Leistung der einzelnen Departemente. In den neun halbjährlichen Berichten seit Einführung der Regulierungsbremse im Jahr 2011 konnte eine Nettoreduktion der Kosten für die Wirtschaft von über 2 Milliarden Pfund ausgewiesen werden. Dabei gab es nur in zwei Halbjahresberichten unter dem Strich keine Einsparungen.

Dieser Erfolg muss jedoch relativiert werden, wie das folgende Beispiel zeigt: Die grösste Entlastung in Grossbritannien mit einer Kosteneinsparung von rund 3 Milliarden Pfund fand im ersten halben Jahr nach Einführung der Regulierungsbremse statt.[4] Unternehmen konnten diese Summe dank der Anbindung der Renten von betrieblichen Rentenversicherungen an den Konsumentenpreisindex anstelle des Einzelhandelspreisindexes einsparen. Die Kosten von ebenfalls rund 3 Milliarden Pfund[5] – durch eine Abwertung der Rentenansprüche – tragen die Versicherten und somit Privatpersonen.

Reine Kostenumverteilungen von Unternehmen hin zu Privatpersonen gelten in diesem Fall unter OIOO als Kostenerleichterungen für die Wirtschaft.[6] Im Falle von Grossbritannien wäre somit ein Grossteil der Kostenentlastungen für die Wirtschaft ohne Umverteilung nicht möglich gewesen. Für die Wirkung einer Regulierungsbremse ist es folglich entscheidend, wie sie konzipiert ist und welche Kosten für welche Zielgruppen gemessen werden.

Kanada verankert «un pour un» im Gesetz

Kanada hat 2012 mit «un pour un» einen ähnlichen Mechanismus wie Grossbritannien eingeführt und ist das erste Land, welches die Regulierungsbremse auch im Gesetz verankert hat[7]: Jede Einführung oder Änderung einer Regulierung, welche zusätzlichen administrativen Aufwand für die Unternehmen mit sich bringt, muss durch eine Senkung des Aufwandes kompensiert werden. Zusätzlich muss bei Einführung einer neuen Regulierung eine bestehende abgeschafft werden.

Die Regel gilt nur für Verordnungen und Erlasse und Richtlinien, nicht aber für parlamentarische Gesetze. Zudem umfasst sie nur den administrativen Aufwand einer Regulierung, nicht aber die Regulierungskosten (beispielsweise gesetzlich vorgeschriebene Schutzausrüstungen auf Baustellen). Nach eigenen Angaben konnten in den vergangenen zwei Jahren 19 Regelungen abgeschafft und die Unternehmen von administrativem Aufwand in der Höhe von 21 Millionen kanadischen Dollar entlastet werden.[8]

Nachbarländer Frankreich und Deutschland ziehen nach

Frankreich hat mit dem «gel de la réglementation» 2013 ein Moratorium für neue Reglementierungen geschaffen, welches bei Verordnungen, Rundschreiben und Dekreten angewandt wird.[9] Auch hier gilt: Für jede neue Norm muss eine bestehende abgeschafft werden. Im Gegensatz zu Grossbritannien beschränkt sich die Regel allerdings nicht nur auf Kosten für die Wirtschaft, sondern umfasst auch Auswirkungen auf die Gebietskörperschaften und auf die Individuen – nicht aber Auswirkungen auf Staat und Verwaltung. Ähnlich wie in Grossbritannien und Kanada müssen die Kosten in einer Regulierungsfolgenabschätzung ausgewiesen werden, und die Kostenberechnungen der Normen werden ebenfalls halbjährlich dargestellt.

Mit Deutschland hat ein weiteres Nachbarland der Schweiz im vergangenen Juli eine OIOO-Regel eingeführt.[10] Diese wird auf alle Regelungsvorhaben der Bundesregierung angewandt, welche zusätzliche Regulierungskosten für die Unternehmen bedeuten. Ausgenommen sind Vorhaben, soweit sie internationales Recht oder EU-Vorgaben 1:1 umsetzen, der Abwehr erheblicher Gefahren dienen oder zeitlich begrenzte Wirkung haben. Grundsätzlich ist jeweils das federführende Ressort für die Kompensation zuständig. Der sogenannte Staatssekretärausschuss Bürokratieabbau (STBA) kann die Kompensation jedoch in gewissen Fällen deckeln. Ähnlich wie in Grossbritannien soll dieses Gremium halbjährlich über die geplanten Veränderungen des Erfüllungsaufwandes und die vorgesehenen Kompensationsmassnahmen berichten.

«One-in, one-out»-Regeln in vier ausgewählten Ländern

Grossbritannien Kanada Frankreich Deutschland
Einführung der «one-in, one-out»-Regel 2011, ab 2013 «one-in, two-out» 2012 2013 2015
Gesetzliche Verankerung Koalitionsvertrag/Koalitionsstrategie Bundesgesetz (seit 2015) Kreisschreiben des Premierministers  Kabinettsbeschluss
Betroffene Regulierungen/ Gesetzesstufe Alle nationalen Regulierungsvorhaben Nationale Verordnungen, Dekrete, Richtlinien Nationale Verordnungen, Dekrete, Rundschreiben Regelungsvorhaben Bundesregierung
Ausnahmen EU- und internationales Recht,
Notstandgesetze, Finanzmarktregulierung
Umsetzung übergeordneter Regulierungen, erhebliche Gefahrensituationen EU-Gesetzgebung, Anwendung übergeordneter Gesetze EU-Gesetze bei 1:1-Umsetzung,
befristete Gesetze, Abwehr erheblicher Gefahren
Kosten: Adressaten Unternehmen und Organisationen der Zivilgesellschaft  Unternehmen Unternehmen, Gebietskörperschaften, Individuen Unternehmen
Kosten: Kategorien Administrativer Aufwand und direkte Kosten Administrativer Aufwand Administrativer Aufwand und direkte Kosten Erfüllungsaufwand
Aufsichtsorgan Regulatory Policy Committee Secrétariat du Conseil du Trésor Secrétariat Général du Gouvernement Staatssekretärausschuss Bürokratieabbau

Quelle: Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada; Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (Deutschland); www.legifrance.gouv.fr (Frankreich); Department for Business, Innovation & Skills (UK).

Noch kaum Erfahrungswerte

Erfahrungsberichte zu «one-in, one-out» sind noch rar. Die Unterschiede bezüglich der gesetzlichen Grundlagen, der Ausgestaltung, der Kostenberechnung sowie der Kontrollinstanz der Regeln in Grossbritannien, Kanada, Frankreich und Deutschland sind zudem gross. Gleichzeitig bestehen viele offene Fragen, beispielsweise, wieweit eine Regulierungsbremse die Kompetenzen einer Legislative einschränken darf oder in welchem Verhältnis eine Regulierungsbremse zu internationalem Recht und zu föderalem Recht steht.

Nicht vergessen werden darf: Regulierungen generieren auch Nutzen, welcher bei einer reinen Kostenbetrachtung wie «one-in, one-out» vernachlässigt wird. Ob die Instrumente das Regulierungswachstum stoppen oder bremsen können und wie sie sich auf die langfristige Regulierungsqualität auswirken, wird sich somit noch zeigen.

  1. Siehe Beitrag von Peter Buomberger, Avenir Suisse, in dieser Ausgabe. []
  2. DeMuth, Christopher (1980). The Regulatory Budget, Regulation, März, 29-44; Meyers, Roy (1998). Regulatory Budgeting: A Bad Idea Whose Time Has Come? Policy Sciences, vol. 31, 371-384. []
  3. Wenn die Umsetzung von EU-Richtlinien im nationalen Recht über die Vorgaben der EU hinausgeht, wird dies als «Gold-Plating», in der Schweiz teilweise auch als «Swiss Finish» bezeichnet. []
  4. Department for Business Innovation & Skills (2011), One-in, One-out: First Statement of New Regulation – January to June 2011. []
  5. Equivalent Annual Net Cost to Business (EANCB) []
  6. Department for Work and Pensions (2011), Impact of the Move to CPI for Occupational Pensions, Impact Assesssment No. DWP0014 []
  7. Seit 2015. []
  8. Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (2015). Fiche d’évaluation 2013-2014 : Mise en œuvre du Plan d’action pour la réduction du fardeau administratif. []
  9. Circulaire du 17 juillet 2013 relative à la mise en œuvre du gel de la réglementation. []
  10. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2014). Eckpunkte zur weiteren Entlastung der mittelständischen Wirtschaft von Bürokratie, Regierungsbeschluss vom 11. Dezember 2014. []

Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Ressort Regulierungsanalyse und -politik, Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco), Bern

Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Ressort Regulierungsanalyse und -politik, Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco), Bern