Partnerin oder Konkurrentin der Weltbank?

Aus chinesischer Sicht ist die Asiatische Infrastrukturinvestmentbank (AIIB) ein notwendiger Baustein, um der aufstrebenden Wirtschaftsmacht in der multilateralen Entwicklungsarchitektur eine aktivere Präsenz einzuräumen. Die AIIB wird zweifellos die Landschaft der multilateralen Entwicklungsbanken bereichern: Sie wird einerseits als neue Konkurrentin agieren – hauptsächlich gegenüber der Asiatischen Entwicklungsbank[1] –, was solide vorbereitete Investitionsprojekte, qualifiziertes Personal oder Mobilisierung von Drittmitteln betrifft.

Andererseits wird sie bei Einhaltung hoher und harmonisierter Qualitätsstandards die bestehenden Entwicklungsbanken auch stärken können, sei es durch gemeinsame Finanzierungen von Infrastrukturgrossprojekten oder durch gebündelte Politikberatung. Die Etablierung der AIIB sollte die Weltbank[2] (siehe Tabelle) motivieren, laufende Reformen zu intensivieren.

Die fünf Institutionen der Weltbankgruppe

Quelle: Deutsches Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung / Die Volkswirtschaft

Entwicklungsbanken sind auf China angewiesen

China erzeugt die höchsten globalen Leistungsbilanzüberschüsse und ist somit der bedeutendste globale Sparer. Das Land absorbiert ungefähr 50 Prozent der weltweiten Rohstoffproduktion und investiert im Ausland bilateral und multilateral gewaltige Summen wie etwa in den Bau eines neuen Schiffswegs durch Nicaragua als Konkurrenz zum Panamakanal. Es übernimmt zudem in den meisten wichtigen internationalen Verhandlungen eine Führungsposition für Entwicklungsländer. Mit anderen Worten: China ist zu einem zentralen Entwicklungsakteur geworden. Kein einziges der in diesem Jahr vereinbarten UNO-Ziele der nachhaltigen Entwicklung[3] wird ohne die Unterstützung Chinas, seiner Finanzen und seiner Unternehmungen erreicht werden.

China hat verstanden, dass es einen Teil seiner Überschüsse via multilaterale Kanäle einsetzen muss, will es seine Legitimität als Entwicklungskraft in Asien, Afrika und Lateinamerika stärken. China hat ebenfalls begriffen, dass es Richtung Einhaltung internationaler Standards und Investitionspolitiken steuern muss. Im Gegensatz zur weniger ausgewogenen Brics-Bank[4] ist die AIIB geeignet, diesen Anspruch Chinas umzusetzen. Die breite Einladung von Gründungsmitgliedern zur Konstituierung und Kapitalisierung der AIIB sowie der laufende Dialog mit multilateralen Organisationen wie der Weltbank bei der Gestaltung des Regelwerks der AIIB sind in diesem Kontext zu verstehen.

Das System der multilateralen Entwicklungsbanken ist darauf angewiesen, in einem kollektiven Effort die grösste Volkswirtschaft der Welt in vollwertiger Form einzuspannen. Nicht zuletzt, da die Asiatische Entwicklungsbank aus politischen Gründen nicht in der Lage war, sich den Realitäten des neuen China anzupassen.

Aus Sicht der Weltbank ist ein gutes Verhältnis mit dem neuen Akteur zentral. Denn sie ist eng mit China verflochten, sei es im Beschaffungswesen für Infrastrukturgüter, wo das asiatische Land der mit Abstand wichtigste Lieferant ist, oder in der gemeinsamen Finanzierung von Programmen der Internationalen Finanzkorporation (IFC). Die Weltbank hat somit an einer Konfrontation kein Interesse und wird versuchen, die chinesische Initiative im multilateralen System zu integrieren.

Spannungen sind mit der Ankunft eines neuen Akteurs normal. Ein neues Gleichgewicht und effiziente Formen der Kooperation zwischen den Entwicklungsbanken werden sich ergeben.

Globalisierung verlangt ein neues Rollenverständnis von der Weltbank

Die Weltbank hat sich in den sieben Jahrzehnten seit ihrer Gründung 1944 in Bretton Woods als wegweisende multilaterale Entwicklungsbank etabliert. Sie hat sich agil gezeigt und sich vom ursprünglichen Auftrag des Wiederaufbaus der kriegsversehrten Länder der Armutsreduktion hingewandt.

Instrumentenmix und Organisation hat die Weltbankgruppe kontinuierlich neuen Anforderungen angepasst. So wurde im Jahr 1988 die multilaterale Investitionsgarantie-Agentur (Miga) gegründet, welche politische Risiken für Privatinvestitionen absichert. Seit den Neunzigerjahren fördert die Weltbank zudem die Transition in Osteuropa. Ihr Kerngeschäft – die langfristige Finanzierung öffentlicher Basisinfrastruktur – blieb jedoch über die ganze Zeit bestehen: Auch heute noch macht es rund 70 Prozent des Portfolios aus, wobei das Schwergewicht auf den drei Sektoren Transport, Energie und Wasser liegt.

Dank Fachkompetenz, globaler Reichweite und Präsenz nimmt die Weltbank in den Partnerländern eine Führungsrolle bei dringenden Entwicklungsherausforderungen ein. In den letzten 15 Jahren hat die Weltbank vermehrt thematische oder geografische Entwicklungsfonds initiiert und verwaltet, welche mit Drittmitteln häufig von bilateralen Gebern finanziert werden. Heute arbeiten über ein Drittel der weltweit 15’000 Mitarbeitenden der Weltbank unter solchen Treuhandfonds. Insgesamt weisen die rund 800 Fonds im Portfolio der Weltbank einen Wert von 45 Milliarden Dollar auf.

Die Weltbank bewährte sich als multilaterales Instrument zur Bereitstellung globaler öffentlicher Güter etwa im Klimaschutz, der Ernährungssicherheit, der Entschuldung der ärmsten Länder oder kürzlich der Bewältigung der Ebolaepidemie in Westafrika. Zudem fördert sie mit der IFC-Agentur den Privatsektor in Entwicklungsländern auf eine innovative und gleichzeitig profitable Art.

Dennoch ist die Weltbank gefordert. Will sie Schritt halten mit der aussergewöhnlichen Dynamik der Globalisierung, muss sie ihr Rollenverständnis anpassen. So dominieren nach wie vor die traditionellen Geberländer die Aktionärsstruktur – allen voran die USA, Japan und die Europäer. Die USA sind dabei nicht bereit, ihre Sperrminorität von mehr als 15 Prozent Kapitalanteil aufzugeben. Stark wachsende Schwellenländer wie China, Indien oder Indonesien bleiben somit deutlich untervertreten.

Kommt hinzu, dass das Präsidentenamt der Weltbank traditionell den USA zugesprochen wird und dasjenige im Internationalen Währungsfonds (IMF) Europa. Es erstaunt nicht, dass von den 25 Exekutivdirektoren der Weltbank gegenwärtig fast ein Drittel vom «Alten Kontinent» stammt.[5] Die Suche nach einer aktualisierten, ausgewogenen Formel zur Festlegung der Kapitalanteile ist im Gange.

Von der Bank zum Beratungsinstitut

Anders als in den Dekaden nach dem Zweiten Weltkrieg ist die Weltbank längst nicht mehr die einzige oder primäre Finanzierungsquelle für Entwicklungsländer. Selbst ärmere Länder können heute auf ein breites Spektrum weiterer Finanzierungsquellen wie regionale und nationale Entwicklungsbanken, private Hilfswerke, ausländische Direktinvestitionen oder öffentlich-private Partnerschaften zurückgreifen. Zudem sind die Steuereinnahmen in den meisten Entwicklungsländern gestiegen, und schliesslich können solche Staaten leichter Schulden an den privaten Kapitalmärkten aufnehmen als früher. Das Weltbank-Programm finanziert somit meist nur noch wenige Prozente am Staatshaushalt der Entwicklungsländer.

Wie kann die Weltbank ihre Relevanz verstärken? Als Alternativen hierzu steht entweder eine substanzielle Kapitalaufstockung oder eine Änderung des Geschäftsmodells zur Wahl: weg von einer Entwicklungsbank hin zu einer Beratungsinstitution, welche Politikberatung samt angewandter Umsetzung betreibt und dabei Mittel anderer Akteure mobilisiert, verwaltet und optimal bündelt. Die Weltbank hat sich effektiv stark in diese Richtung bewegt und ist heute ein Hybrid zwischen den beiden Modellen. Sie fungiert erfolgreich als Katalysator für einheimisches und internationales Kapital, nach dem Motto «from billions to trillions».

Im neuen Millennium ist die Zweiteilung in Entwicklungs- und Industrieländer zudem überholt. Diese Definition bildet bei der Weltbank jedoch immer noch die Basis für Gouvernanzfragen und Kreditzugang. Gerade die Schwellenländer, allen voran China, stellen die Glaubwürdigkeit und die Effektivität des multilateralen Systems auf die Probe: Sie selbst beanspruchen immer noch (knappe) Entwicklungsgelder, beteiligen sich aber nur zögerlich als Geber konzessioneller Mittel. Das aktuelle Zweikategoriensystem droht nicht nur in der Weltbank Blockaden zu verursachen, sondern hat sich auch in anderen multilateralen Prozessen als äusserst hinderlich, aber ebenso hartnäckig entpuppt, allen voran in den UNO-Klimaverhandlungen.

Eine Revision dieser Aspekte würde die Akzeptanz und die Schlagkraft der multilateralen Entwicklungsfinanzierung und insbesondere der zur Weltbank gehörenden Internationalen Entwicklungsorganisation (IDA) weiter erhöhen. Die Gründung der AIIB wird es China erlauben, multilateral eine aktivere Rolle mit stärkerer Verantwortung einzunehmen. Gleichzeitig sollte die Weltbank dadurch motiviert sein, die erwähnten Strategiefragen konsequent voranzutreiben.

AIIB respektiert Umwelt- und Sozialstandards

Die AIIB wird bei der Kreditvergabe ein allen Entwicklungsbanken bekanntes Problem antreffen: Während der Investitionsbedarf für Infrastrukturen in Entwicklungsländern beinahe unbegrenzt ist – für Asien schätzt man über 700 Milliarden Franken jährlich –, sind konkrete Projekte, welche allen Standards einer Entwicklungsbank genügen, äusserst limitiert.

Anfänglich war befürchtet worden, die AIIB könnte durch ein Unterlaufen der Umwelt- und Sozialstandards Projekte von der Weltbank «abwerben» und deren Nachhaltigkeitsbemühungen torpedieren. Glücklicherweise zeigen alle bisherigen Schritte der neuen Akteurin: Die AIIB will ein System von zeitgemässen Umwelt- und Sozialstandards aufgleisen, welches sich eng an demjenigen der Weltbank orientiert. Dies gilt auch für die AIIB-Politik bezüglich Beschaffungswesen oder Informationszugang. Solche harmonisierten Standards erleichtern somit die gemeinsame Abklärung und Finanzierung von grossen Infrastrukturvorhaben im Verbund mit anderen Entwicklungsbanken, ein explizites Bestreben der AIIB.

Anders als die Weltbank verfolgt die AIIB bewusst eine extrem schlanke Gouvernanzstruktur, welche beispielsweise keinen ständigen Verwaltungsrat vorsieht. Dem Vorteil der geringeren Kosten steht jedoch der Nachteil schwächerer Verankerung bei den Mitgliedsländern gegenüber. Betreffend Personalressourcen wird weiter zu beobachten sein, ob die AIIB gezielt Topkader der Weltbank abwirbt, um einen raschen und professionellen Start zu garantieren. Grundsätzlich dürfte es für die AIIB aufgrund sprachlicher und anderer Barrieren (wie Image und Lebensqualität in Peking) schwieriger als für die Bretton-Woods-Institutionen sein, ausländische Fachkräfte anzuziehen.

Die Mobilisierung von Drittmitteln durch die Weltbank wird hingegen tangiert, falls die AIIB in diesem Gebiet eine aggressive Strategie verfolgen sollte. Privatbanken, Pensionskassen oder Staatsfonds, welche parallel zu IFC-Agentur investieren, entscheiden gewinnorientiert und weniger aufgrund politischer Prioritäten für Washington oder Peking. Solche Geldgeber werden sich vermehrt der AIIB hinwenden, falls deren Investitionen mehr Rendite versprechen.

Wird es der AIIB daneben gelingen, neue Kanäle für Drittmittel aus China zu öffnen – finanzkräftige Staatsunternehmen oder die mittlerweile zahlreichen chinesischen Millionäre als Entwicklungssponsoren? Auch das wäre durchaus vorstellbar.

Städte und Provinzen als potenzielle Kunden

Als Zielgruppen für die AIIB bieten sich insbesondere Städte, Provinzen und deren Versorgungsbetriebe an, da die Weltbank diese Kunden, die häufig über keine Staatsgarantien verfügen, nur teilweise abdeckt: Während die Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (IBRD) auf nationale Regierungen ausgerichtet ist, liegt der Hauptfokus der IFC auf dem Privatsektor. Sollte es der AIIB also gelingen, diese strategische Lücke zu füllen, würde dies die multilaterale Landschaft perfekt ergänzen. Hierzu ist anzumerken, dass ein Grossteil aller Infrastrukturen weltweit auf subnationaler Ebene finanziert und erstellt wird und die Anzahl potenzieller Kunden in Ländern wie China, Indien oder Indonesien bemerkenswert hoch ist.

Schliesslich werden Weltbank und AIIB auch bei der Abstimmung mittelfristiger Länderprogramme oder im Politikdialog mit Partnerregierungen kooperieren müssen. Eine konzertierte Politikberatung kann deren Glaubwürdigkeit und Wirkung wesentlich erhöhen – widersprüchliche Empfehlungen der Entwicklungspartner dagegen neutralisieren sich oder stiften Verwirrung.

Dank ihrer Fachkompetenz wird sich die AIIB zweifellos als qualifizierte Akteurin etablieren und die Themenführerschaft für dringende regionale Herausforderungen und für spezifische Initiativen suchen. Sie wird dabei eher mit der Asiatischen Entwicklungsbank als mit der Weltbank in Konkurrenz stehen. Denn die Weltbank geniesst nicht nur den Vorteil, dass sie viele Themenfelder bereits erfolgreich besetzt. Sondern als globale Institution ist sie auch prädestiniert für die Umsetzung einer globalen Agenda, wie der UNO-Ziele der nachhaltigen Entwicklung.

Konkurrenz belebt das Geschäft

Dennoch wird die AIIB regelmässig auch im Wettbewerb zur Weltbank stehen. Zentral ist, dass diese Konkurrenz fair bleibt, indem sie sich der Einhaltung internationaler Standards verpflichtet. Dies scheint nach aktuellem Stand der Debatte die Ambition der AIIB. Unter dieser Prämisse trifft auf die Entwicklungsbanken zu, was auch in der Privatwirtschaft gilt: Konkurrenz belebt das Geschäft. Das Motto der AIIB «lean, clean and green» passt interessanterweise in vielerlei Hinsicht auch zu laufenden Reformprozessen innerhalb der Weltbank.

Die Schweiz sollte sich in beiden Institutionen, der Weltbank und der AIIB, aktiv für die Einhaltung harmonisierter Standards und für eine fruchtbare Zusammenarbeit einsetzen. Sie wird darauf achten müssen, dass der mit fast 30 Prozent Kapitalanteil dominierende Sitzstaat China die AIIB nicht instrumentalisiert: Die Investitionsentscheide müssen primär der Armutsreduktion und nicht geopolitischen Zwecken dienen. Und: Die AIIB sollte gezielt Wissen und Finanzen des Privatsektors mobilisieren anstelle rein staatlicher Infrastrukturmodelle chinesischer Prägung. All dies sollte erlauben, dass die AIIB unter dem Strich das System der multilateralen Entwicklungsbanken stärkt.

1. Die Asiatische Entwicklungsbank (ADB) zählt 67 Mitglieder, darunter China, die USA und die Schweiz. []
2. Mit Weltbank ist im Folgenden die gesamte Weltbankgruppe gemeint; die einzelnen Unterorganisationen werden mit dem Kürzel genannt. []
3. Sustainable Development Goals. []
4. New Development Bank (NDB), gegründet am 15. Juli 2014 von Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika. Die Kapitalisierung und die Gouvernanzstruktur der NDB sind einseitig auf diese fünf Schwellenländer ausgerichtet. []
5. England, Frankreich, Deutschland, Italien, Holland, Belgien, Finnland und Schweiz. []