Schattenbanken auf dem Radar der Regulatoren

Der sogenannte Schattenbankensektor ist in den letzten Jahren auf die Agenda der internationalen Finanzmarktregulierung gerückt. Das in Basel beheimatete Financial Stability Board (FSB), welches auf globaler Ebene die Entwicklung und Umsetzung von Finanzmarktregulierungsstandards koordiniert, definiert Schattenbanken breit als Kreditintermediäre ausserhalb des Bankensektors.

Es geht somit um Akteure wie Anlagefonds, Leasingfirmen oder Effektenhändler, die keine Banken sind, aber ebenfalls zwischen Sparern und Kreditnehmern stehen und bei der Transformation von Ersparnissen in Kredite eine Rolle spielen. Hervorzuheben ist: Diesen Schattenbankenaktivitäten haftet grundsätzlich nichts Negatives und schon gar nichts Illegales an. Das FSB verwendet daher zunehmend auch den positiver behafteten Ausdruck «Market Based Finance». Der Begriff «Shadow Banking» blieb aber bisher üblicher. Das Schattenbankensystem ergänzt somit den traditionellen Bankensektor und kann sich positiv auf die Innovation und Diversifikation im Finanzsystem auswirken.

Gleichzeitig birgt es Risiken für die Finanzstabilität. Das Interesse des FSB an Schattenbanken beruht dabei auf zwei Gründen. Erstens verdeutlichte die Finanzkrise von 2007 bis 2008, dass gewisse Nichtbanken zu einer Destabilisierung des Finanzsystems beitragen können. Ein Beispiel dafür sind Geldmarktfonds, welche vergleichbar mit einer Bankeinlage unabhängig vom Wert der gehaltenen Finanzaktiva eine nominell fixe Rückzahlung versprechen.

In einer Krise besteht das Risiko, dass sich die Investoren panikartig aus solchen Fonds zurückziehen aufgrund der berechtigten Sorge, dass die Fonds den Fixbetrag nicht mehr zurückzahlen können. In der Finanzkrise kam es denn auch namentlich in den USA zu massiven und destabilisierenden Rückzügen aus solchen Geldmarktfonds. Diese Fonds mit fixen Rückzahlungsversprechen stellen deshalb eine zentrale Problematik im Schattenbankenbereich dar.

Zweitens wurden die regulatorischen Anforderungen an Banken seit der Krise weltweit verschärft. Es besteht die Befürchtung, dass sich Aktivitäten – und damit auch die Risiken – in den weniger strikt regulierten Nichtbankensektor verlagern könnten.

Intermediäre mit bankähnlichen Risiken im Fokus

Angesichts der breiten Definition erstaunt es nicht, dass die Grösse des Schattenbankensektors schwierig zu erfassen ist. Das FSB veröffentlichte im November 2015 seinen jüngsten Bericht zur Bedeutung des weltweiten Schattenbankensektors.[1] Als erste Annäherung werden darin die Aktiven aller «sonstigen Finanzintermediäre» (Other Financial Intermediaries – OFIs) erfasst. Die international vergleichbaren OFI-Statistiken umfassen Finanzintermediäre, die keine Banken, Versicherungen oder Pensionskassen sind. Dieses breite Mass für das Schattenbankensystem belief sich für die wichtigsten Industrie- und Schwellenländer im Jahr 2014 auf rund 68 Billionen Dollar. Nicht alle OFIs sind jedoch Schattenbanken, weshalb die OFI-Statistiken die Bedeutung der Schattenbanken überschätzen.

Im Fokus stehen vielmehr Schattenbanken, die bankähnliche Risiken wie die Fristen- und Liquiditätstransformationen aufweisen. Solche Aktivitäten führen dazu, dass diese Intermediäre – ähnlich wie eine Bank – auf der einen Seite ihrer Bilanz kurzfristige oder jederzeit einforderbare Verbindlichkeiten und auf der anderen Seite langfristige oder nicht leicht zu veräussernde Forderungen aufweisen. Diese Konstellation ist in Krisenzeiten instabil. Ebenfalls zu bankähnlichen Risiken führt der Einsatz finanzieller Hebeleffekte, wie er etwa von Hedgefonds betrieben wird.

In einem zweiten Schritt versucht der Bericht des FSB daher, das Schattenbankensystem auf Aktivitäten mit entsprechenden Risiken einzugrenzen. Die Grösse dieses enger definierten Schattenbankensystems wird für 2014 auf rund 36 Billionen Dollar geschätzt. Mehr als die Hälfte davon entfallen auf verschiedene Fonds (insbesondere Geldmarktfonds, Obligationenfonds oder Hedgefonds). Dieses Segment ist in den letzten drei Jahren mit einem durchschnittlichen Wachstum von 16 Prozent stark gewachsen.

Verlagerung von Risiken vermeiden

Am G20-Gipfel von 2010 in Seoul erhielt das FSB den Auftrag, sich für eine stärkere Regulierung des Schattenbankensystems einzusetzen. Das FSB entwickelte darauf in Zusammenarbeit mit Standardsetzungsgremien wie dem Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (BCBS) und der Internationalen Organisation der Wertpapieraufsichtsbehörden (IOSCO) globale Standards. Diese haben zum Ziel, die bankähnlichen Risiken bestimmter Tätigkeiten mittels mehr Transparenz, einer verbesserten Liquidität, des Abbaus der Laufzeitinkongruenz («Maturity Mismatch»), der Begrenzung des Einsatzes finanzieller Hebeleffekte oder weiterer risikomindernder Massnahmen zu reduzieren.

Das FSB fordert die Behörden der Mitgliedsländer in seinen allgemeinen Prinzipien auf, ihren regulatorischen Rahmen zu prüfen, Daten zu erheben und die Risiken zu evaluieren. Weitere FSB-Standards betreffen die Verflechtungen zwischen den Banken und den Schattenbanken, die Aufsicht über die Schattenbanken (Anlagefonds, Nichtbanken-Kredite, Marktintermediation, Kreditvermittlung und Verbriefung) und das Wertpapierleihgeschäft (siehe Kasten 1).

Da die meisten Standards bereits publiziert worden sind, kann man die Arbeiten auf internationaler Ebene als fortgeschritten bezeichnen. Demgegenüber steht die Umsetzung der Empfehlungen erst am Anfang. Um die Umsetzung der internationalen Standards in den Mitgliedsstaaten voranzutreiben, evaluieren das FSB und einzelne Standardsetzungsgremien, wie weit die einzelnen Staaten mit ihren Arbeiten sind. Das fördert auch eine grössere zeitliche und inhaltliche Konsistenz bei der nationalen Umsetzung der Reformen. 2015 hat die IOSCO bereits zwei Evaluationen über die Geldmarktfonds und die Verbriefung durchgeführt, und das FSB ist daran, eine erste Evaluation des Schattenbankensystems abzuschliessen.

Heikle Geldmarktfonds in der Schweiz nicht zugelassen

Wie wirken sich die internationalen Reformen auf den Schweizer Regulierungsrahmen aus? Die internationalen Standards sind vielschichtig und reichen von allgemeinen Grundsätzen bis zu detaillierten Anforderungen für die Schattenbanken. Sie umfassen somit zahlreiche Bereiche und betreffen nicht nur eine spezifische Regelung. Die Standards sind zudem nicht alle quantitativer Natur; ihre Umsetzung bietet demnach einen gewissen Handlungsspielraum.

Im Einklang mit den Prinzipien des FSB führt das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) derzeit gemeinsam mit der Schweizerischen Nationalbank (SNB) und der Finanzmarktaufsicht (Finma) eine Analyse durch. Geprüft wird dabei auch ein regulatorischer Handlungsbedarf. Offen ist unter anderem die Frage nach den Auswirkungen auf das Wertpapierleihgeschäft.

Obwohl die Analyse noch nicht abgeschlossen ist, können bereits einige allgemeine Schlüsse gezogen werden. So zeigt sich: Zwar verfügen die Schattenbanken über keine Banklizenz. Das bedeutet aber nicht, dass diese Einheiten oder Tätigkeiten keiner Regulierung unterstehen. Ganz im Gegenteil: Die Anlagefonds als grösster identifizierter Bereich des Schattenbankensystems in der Schweiz (siehe Kasten 2) unterstehen bereits einer umfassenden Regulierung. Zu den rechtlichen Grundlagen gehören das Kollektivanlagengesetz sowie die einschlägigen Verordnungen von Bundesrat und Finma.

In Bezug auf Geldmarktfonds mit nominell fixen Rückzahlungsversprechen erfüllt die Schweiz die Standards der IOSCO bereits vollständig, denn diese Fonds sind hierzulande nicht zugelassen. Ein weiteres Beispiel für eine bereits einem Regulierungsregime unterstellte Schattenbankenaktivität ist die Marktintermediation, zu der die Effektenhändler gehören.

Weiter – und das ist vielleicht überraschender – verlangen einige Schattenbankenstandards eine Anpassung der Bankenregulierung. Die Schweizer Behörden arbeiten derzeit an der Umsetzung der Empfehlungen des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht, die sich mit den Verflechtungen zwischen Banken und Schattenbanken befassen. Dazu wird es einer Änderung der Eigenmittelverordnung für Banken bedürfen.

Für gewisse Aktivitätsbereiche der Schattenbanken – beispielsweise die Verbriefung – haben sich bisher keine Massnahmen aufgedrängt, da diese Bereiche in der Schweiz nur sehr klein sind. Die Behörden verfolgen jedoch die zukünftigen Entwicklungen, die neue Risiken bergen können, um bei Bedarf Massnahmen zu ergreifen.

Schliesslich gilt es bei der Umsetzung der neuen globalen Standards wie bei allen Regulierungsprojekten dieser Art Kosten und Nutzen gegeneinander abzuwägen und möglichst effiziente und auf die Hauptrisiken ausgerichtete Lösungen zu suchen.

1. Vgl. FSB, Global Shadow Banking Monitoring Report, November 2015. Die nachfolgenden Angaben beziehen sich auf 26 erfasste Jurisdiktionen, darunter alle G20-Länder, Holland, Irland und grosse Finanzplätze wie die Schweiz, Singapur und Hongkong. []