Klärung institutioneller Fragen nützt Wirtschaft

Die Beziehungen der Schweiz zur Europäischen Union beruhen seit dem Nein von Volk und Ständen zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) auf den sogenannten bilateralen Abkommen – bilateral insofern, als auf der einen Seite die Schweiz, auf der anderen die EU steht, dies im Gegensatz zum EWR, der die Beziehungen einer (immer kleiner gewordenen) Staatengruppe zur EU regelt. Inzwischen gibt es zwei «Pakete» bilateraler Abkommen (siehe Kasten). In der Regel sehen sie eine eigentliche Einbindung der Schweiz in das bestehende Unionsrecht vor.[1] Hinzu kommen zahlreiche weitere Verträge, in jüngerer Zeit etwa das sogenannte Zollsicherheitsübereinkommen[2].

Derzeit wird eine Reihe weiterer Bereiche geprüft, in denen neue bilaterale Abkommen abgeschlossen werden könnten. Gewisse dieser neuen Dossiers sind für die exportorientierte Wirtschaft der Schweiz von erheblicher Bedeutung.

Durch dieses Geflecht von Abkommen ist die Schweiz heute rechtlich und faktisch weitgehend in die EU und das Unionsrecht «integriert», sodass in den erfassten Bereichen (weitgehend) parallele Regelungen wie innerhalb der Union zum Zuge kommen. Trotz dieses «Integrationscharakters» zahlreicher Abkommen sind diese aus institutioneller Sicht nach dem Vorbild «klassischer» völkerrechtlicher Abkommen ausgestaltet, wenn auch hier zwischen den verschiedenen Abkommen zu differenzieren ist und insbesondere die sogenannte Schengen/Dublin-Assoziierung besondere Merkmale aufweist.[3]

Dies führt mitunter insofern zu gewissen Schwierigkeiten, als eine wirklich umfassende Homogenität der Rechtsentwicklung in der EU auf der einen und im Verhältnis zur Schweiz auf der anderen Seite nicht immer gewährleistet ist. Weiter fehlen auch eine (gerichtliche) Streitbeilegung und ein zumindest quasi supranationaler Überwachungsmechanismus.

Marktzugang entscheidend

Festzuhalten ist allerdings, dass auch diese «Defizite» – so man die Situation in einer supranationalen Organisation oder doch zumindest einem Abkommen mit supranationalen Elementen (wie dem EWR) zum Massstab nimmt – nichts daran ändern, dass die bestehenden bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU insgesamt offenbar sehr gut funktionieren. Daran vermögen auch gewisse Meinungsverschiedenheiten über Detailfragen wie Entsenderegelungen nichts zu ändern.

Die Abkommen sind für die Schweiz nicht nur von grosser politischer, sondern auch von kaum zu unterschätzender wirtschaftlicher Bedeutung, regeln sie doch häufig für die Schweiz bedeutende Marktzugangsfragen. Insbesondere die Bilateralen I sind im Wesentlichen als Marktzugangsabkommen zu qualifizieren – abgesehen vom ebenfalls wirtschaftlich bedeutenden Forschungsabkommen.

Auch eine Art erweitertes Freihandelsabkommen könnte diese Abkommen nicht «ersetzen», sondern bedeutete in Bezug auf die skizzierte Integration der Schweiz einen bedeutenden Rückschritt. Denn es implizierte eine Beschränkung auf den Abbau von eigentlichen Marktzugangshindernissen, ohne dass in Bezug auf die Schweiz binnenmarktähnliche Verhältnisse zum Zuge kämen – ganz abgesehen von der infrage gestellten Teilhabe an weiteren Politiken und Programmen, an der die Schweiz grosses Interesse hat. Ob und inwieweit die EU überhaupt bereit wäre, das bestehende Freihandelsabkommen zu erweitern und bestehende Verträge damit abzulösen, ist zudem unklar.

Streitbeilegung als Knackpunkt

Vor dem Hintergrund des erwähnten «Auseinanderklaffens» des materiellen Inhalts der bilateralen Abkommen und ihrer institutionellen Struktur fordert die Union bereits seit mehreren Jahren eine Weiterentwicklung der Abkommen.[4] Die EU knüpft den Abschluss neuer Abkommen, die einen Marktzugang und damit eine weiter gehende Beteiligung am Binnenmarkt implizieren, an die Bedingung, dass zuerst die sogenannten institutionellen Fragen gelöst werden. Deshalb sind aktuell aus Schweizer Sicht wichtige Abkommen, so etwa im Elektrizitäts- oder Dienstleistungsbereich, blockiert.

Im Zentrum des Interesses stehen dabei Fragen der «quasiautomatischen» Übernahme auch des weiterentwickelten unionsrechtlichen Besitzstandes, die Auslegung dieses «übernommenen» Rechts, die Überwachung der Einhaltung der Abkommen in der und durch die Schweiz sowie die Streitbeilegung.

Nachdem Teile eines ersten Vorschlags des Bundesrates zur Lösung dieser Fragen bei der EU teilweise auf klaren Widerstand gestossen waren, hat der Bundesrat seine Haltung weiterentwickelt und inzwischen ein Verhandlungsmandat verabschiedet. In diesem betont er die Zielsetzung der Homogenität der Rechtsentwicklung, sodass er offenbar sowohl einer Art dynamischer Übernahme weiterentwickelten Unionsrechts als auch einer grundsätzlich parallelen Auslegung offen gegenübersteht.

In Bezug auf die Überwachung und die Gerichtsbarkeit plädiert der Bundesrat für einen Einbezug des Gerichtshofs der Europäischen Union in Luxemburg. Mit dieser Haltung ist er zwar auch auf Kritik gestossen.[5] Dennoch dürften die Gründe, die für den Ansatz des Bundesrates sprechen, überwiegen.[6]

Auf der Grundlage der skizzierten Anliegen der EU einerseits und der Schweiz andererseits erschliessen sich denn auch die realpolitisch möglich erscheinenden institutionellen Strukturen der bilateralen Abkommen.[7] Dabei sind jedoch noch zahlreiche Fragen offen. So ist etwa der Geltungsbereich eines neuen institutionellen Abkommens unklar. Weiter ist die Reichweite der Übernahmepflicht bezüglich des weiterentwickelten Unionsrechts[8] und der Kompetenzen des EU-Gerichtshofs zu klären.

Die entsprechenden Verhandlungen und Gespräche zwischen der Schweiz und der EU sind nach wie vor im Gange, wobei der diesbezügliche Stand – geschweige denn ein Abkommensentwurf – nicht öffentlich zugänglich ist.

Masseneinwanderungsinitiative blockiert Verhandlungen

Die Thematik der institutionellen Fragen ist seit dem 9. Februar 2014 etwas in den Hintergrund getreten, da seit der an diesem Tag angenommenen «Masseneinwanderungsinitiative»[9] darüber diskutiert wird, ob und gegebenenfalls auf welche Weise das Personenfreizügigkeitsabkommen möglicherweise angepasst werden kann oder eine Umsetzung des Verfassungsauftrags im Einklang mit dem Abkommen erfolgen könnte.

Diese Debatte ist insofern eng mit derjenigen über den Abschluss eines Abkommens zu den institutionellen Fragen verbunden, als es wenig wahrscheinlich erscheint, dass die EU ein solches Abkommen unterzeichnet, bevor nicht die von der Schweiz an die Union herangetragenen Fragen zur Neuverhandlung des Personenfreizügigkeitsabkommens geklärt sind und die Schweiz im Falle des Scheiterns solcher Neuverhandlungen ihren Willen zur Weiterführung des Abkommens klar zum Ausdruck bringt.

Scheitern führt in Sackgasse

Da die bestehenden bilateralen Abkommen in Kraft sind und keine Anzeichen bestehen, dass die EU sie im Falle einer nicht erfolgenden Einigung kündigen würde, könnte man auf den ersten Blick geneigt sein, die (auch wirtschaftlichen) Auswirkungen einer fehlenden Einigung zwischen der Schweiz und der EU in Bezug auf die skizzierten institutionellen Fragen zu relativieren, da die bestehenden Abkommen ja bereits die wesentlichen Interessen der Schweiz abdecken. Mit anderen Worten: Zumindest bis auf Weiteres würden gemäss dieser Logik keine institutionellen Abkommen abgeschlossen.

Dieser Schluss wäre jedoch aus verschiedenen Gründen voreilig: Erstens zeigt sich zumindest bei gewissen der bestehenden Abkommen eine Notwendigkeit oder doch zumindest eine Sachdienlichkeit der Weiterentwicklung, dies insbesondere bei den Bilateralen I, die im Wesentlichen wirtschaftlichen Inhalts sind und im Zuge ihres statischen Charakters teilweise nicht oder nur schwer weiterentwickelt werden können. Wenn nun eine solche Weiterentwicklung im Zuge des Nichtabschlusses des institutionellen Abkommens nicht möglich sein sollte, bestünde die Gefahr, dass gewissen Notwendigkeiten nicht Rechnung getragen werden könnte, was wiederum gewichtige wirtschaftliche Implikationen zeitigte.

Zweitens wäre auch die fehlende Weiterentwicklungsmöglichkeit der bilateralen Abkommen durch den Abschluss neuer Abkommen – gerade soweit Marktzugangsabkommen betroffen sind – für die Verfolgung der Interessen der Schweiz im Allgemeinen und im Bereich der Entwicklung der wirtschaftlichen Beziehungen im Besonderen wenig vorteilhaft, könnte man doch neue Anliegen nicht mehr durch den Abschluss neuer Abkommen «auffangen» bzw. verfolgen.

Schliesslich ist nicht zu übersehen, dass im Falle einer fehlenden Einigung in dieser Frage die Beziehungen zur EU ganz allgemein schwieriger würden, was etwa seinen Ausdruck in «unfreundlichen Handlungen» seitens der Union finden könnte: zum Beispiel in der Verweigerung des Einverständnisses zur Übernahme neuer Rechtsakte in den bestehenden Abkommen.

Insgesamt ist nicht zu verkennen: Ein Stehenbleiben bei den derzeitigen bilateralen Abkommen wäre in keiner Weise geeignet, der sich immer weiter entwickelnden Realität Rechnung zu tragen. Somit bestünde unter anderem die Gefahr, dass auch wirtschaftliche Interessen nachhaltig in Mitleidenschaft gezogen werden würden.

Schweiz kann Souveränitätsverlust verkraften

Falls in Bezug auf die institutionellen Fragen zwischen der Schweiz und der EU eine Einigung erzielt werden kann, wird die Schweiz – wie auch immer die Lösung ausfallen wird – enger an die Union «angebunden». Die Erarbeitung der genauen Mechanismen, die in Zukunft hier zum Zuge kommen sollen, ist komplex. Denn letztlich geht es um die Einbindung der Schweiz in Teile eines supranationalen Gebildes, dies auf der Grundlage einer Nichtmitgliedschaft und «normaler» völkerrechtlicher Verträge.

Es erscheint aber durchaus möglich, dass hier in Anknüpfung an die bereits bestehenden Abkommen und das Verhandlungsmandat des Bundesrates kreative Lösungen für die sich stellenden Fragen gefunden werden. Wie auch immer diese aussehen, wird die Schweiz einen gewissen «Souveränitätsverlust» hinnehmen müssen. Dessen Bedeutung sollte aber nicht überschätzt werden: Schon heute sind weite Teile des schweizerischen Rechts durch das Unionsrecht mehr oder weniger bestimmt, sei dies aufgrund der bestehenden Abkommen oder sei dies im Zuge des «autonomen Nachvollzugs».

Da die Zielsetzung der meisten bilateralen Abkommen (insbesondere auch derjenigen, die den Marktzugang betreffen) darin besteht, im Verhältnis zur Schweiz eine parallele Rechtslage wie innerhalb der EU zu gewährleisten, impliziert diese «Anlehnung» grundsätzlich auch eine gewisse Relevanz der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und der legislativen Weiterentwicklungen des Unionsrechts. Die Rechtsprechung des Bundesgerichts geht denn auch in zahlreichen Bereichen – so etwa in Bezug auf das Personenfreizügigkeitsabkommen – klar in diese Richtung.

Insofern dürfte ein institutionelles Abkommen im Vergleich zum Status quo insgesamt weniger ins Gewicht fallen, als man dies auf den ersten Blick meinen könnte, und eher eine Weiterentwicklung und Konsolidierung des bilateralen Weges darstellen. Die Alternative wäre ein Abkoppeln bzw. ein längerfristiges Auseinanderdriften der Rechtsentwicklungen in der EU und in der Schweiz, dies zumindest in einigen Bereichen, was weder aus politischer noch aus wirtschaftlicher Sicht zielführend wäre.

1. Vgl. zu den bilateralen Verträgen ausführlich: Astrid Epiney, Beate Metz, Benedikt Pirker (2012). Zur Parallelität der Rechtsentwicklung in der EU und in der Schweiz. Ein Beitrag zur rechtlichen Tragweite der «Bilateralen Abkommen», Zürich, insbesondere S. 95 ff. []
2. Abkommen über die Erleichterung der Kontrollen und Formalitäten im Güterverkehr und über zollrechtliche Sicherheitsmassnahmen («24-Stunden-Regel»), vgl. den Text in BBl 2009 8953. []
3. Vgl. Astrid Epiney (2011). Zur institutionellen Struktur der Bilateralen Abkommen – Bestandsaufnahme, Perspektiven und Bewertung, in: FS Marc Amstutz, Zürich u.a., S. 35 ff. Ausführlich Epiney, Metz, Pirker (2012). []
4. Im Wesentlichen geht es dabei um Marktzugangsabkommen und solche Abkommen, die aus anderen Gründen in weiten Teilen Unionsrecht «übernehmen». []
5. Vgl. zum Problemkreis Christa Tobler, Jusletter vom 3. Juni 2013 sowie vom 30. September 2013. []
6. Vgl. im Einzelnen Epiney (2013). Die Schweizer Europapolitik: Wie tragfähig ist der ­Bilateralismus?, Die Volkswirtschaft 1-2, 2013; Epiney (2013), Quadratur des Kreises in der Europapolitik gelungen, NZZ, 23. August 2013. []
7. Siehe insoweit den erwähnten Beitrag von Epiney (2013) in der «Volkswirtschaft». []
8. Insbesondere die Bestimmung derjenigen Abkommensteile, die den Binnenmarktacquis betreffen. []
9. Art. 121a BV, Übergangsbestimmungen in Art. 197 Ziff. 11 BV. []