Studien untermauern wirtschaftliche Bedeutung der Bilateralen I

Die Annahme der Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung» hat das Personenfreizügigkeitsabkommen grundsätzlich infrage gestellt. Wegen der sogenannten Guillotine-Klausel wird das erste Vertragspaket mit der EU (Bilaterale I) insgesamt gefährdet.[1] Im Hinblick auf einen möglichen Wegfall der Abkommen ist eine Reflexion zur wirtschaftlichen Bedeutung der Verträge angebracht.

Eine umfassende Analyse zur gesamtwirtschaftlichen Bedeutung der Bilateralen I fehlt bisher. Empirische Studien zu den einzelnen Abkommen weisen jedoch deutlich darauf hin, dass die Bilateralen I zur erfolgreichen Entwicklung der Schweizer Volkswirtschaft beigetragen haben (siehe Kasten).

Die positiven volkswirtschaftlichen Auswirkungen der Bilateralen I basieren dabei auf drei Wirkungsmechanismen: Erstens erweitert das Personenfreizügigkeitsabkommen den Arbeitsmarkt und mildert damit den Fachkräftemangel. Zweitens erleichtern die Marktzugangsabkommen den Handel mit Gütern und Dienstleistungen, was Schweizer Unternehmen neue Absatzmöglichkeiten eröffnet und Konsumenten tiefere Importpreise bringt. Schliesslich stärkt das Forschungsabkommen die Vernetzung des Schweizer Forschungsplatzes mit jenem der EU.

Wachstum dank Personenfreizügigkeit

Das Freizügigkeitsabkommen ermöglicht es den Staatsangehörigen beider Vertragsparteien, ihren Arbeits- und Aufenthaltsort in der EU und der Schweiz unter bestimmten Voraussetzungen frei zu wählen. Um Schweizer Arbeitnehmer insbesondere vor Lohndumping zu schützen, wurden die flankierenden Massnahmen eingeführt.

Schweizer Unternehmen können dank dem Abkommen einfacher Arbeitskräfte aus der EU rekrutieren. Im Fall einer komplementären Zuwanderung, welche die ansässige Erwerbsbevölkerung ergänzt, wirkt sich dies sowohl für die in- als auch die ausländischen Arbeitnehmer positiv aus. Die qualitative Übereinstimmung von Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage verbessert sich, was die Produktivität der Unternehmen erhöht. Dadurch können diese zusätzliche Arbeitsplätze schaffen und höhere Löhne bezahlen. Umgekehrt sind Verdrängungseffekte oder Lohndruck möglich, wenn die zugewanderten Arbeitskräfte in direkter Konkurrenz zu den ansässigen Arbeitskräften auftreten.

Empirische Studien zeigen: Die Zuwanderung erfolgte seit dem Inkrafttreten der Personenfreizügigkeit hauptsächlich komplementär zum hiesigen Arbeitsangebot. Lediglich in einzelnen Teilarbeitsmärkten können negative Auswirkungen der Zuwanderung auf Löhne, Beschäftigung und Arbeitslosigkeit nicht ganz ausgeschlossen werden – diese sind aber, gemessen an den konjunkturellen und strukturellen Entwicklungen der letzten zehn Jahre, als insgesamt gering einzuschätzen.[2]

Eine Studie der Konjunkturforschungsstelle der ETH (KOF), welche die Wachstumseffekte des Abkommens untersuchte, gelangt zum Schluss: Die Personenfreizügigkeit hat das BIP-Wachstum zwischen 2003 und 2013 um bis zu ein Viertel Prozentpunkt pro Jahr erhöht.[3] Der Schweizer Ökonom Peter Stalder wiederum schätzt, dass das BIP-Niveau über den Simulationszeitraum von 2002 bis 2008 um insgesamt 3,2 Prozent höher zu liegen kommt als in einem Referenzszenario ohne Personenfreizügigkeit.[4]

Verschiedene Studien deuten zudem darauf hin, dass sich die Personenfreizügigkeit langfristig positiv auf die Arbeitsproduktivität auswirkt. Zum einen erhöht sich die Arbeitsmarkteffizienz. Zum andern wanderten unter der Personenfreizügigkeit deutlich höher qualifizierte Arbeitskräfte in die Schweiz ein als zuvor (siehe Abbildung). Diese langfristig positiven Effekte gelten auch für das BIP pro Kopf, wobei jedoch in der kurzfristigen Betrachtung die abnehmende Kapitalintensität die positiven Effekte überlagern kann.[5]

Bildungsniveau der ausländischen Wohnbevölkerung aus EU- und Efta-Staaten

Sektorielle Abkommen ermöglichen weitgehenden Marktzutritt

Das Freihandelsabkommen von 1972 hat die Zölle für Industrieprodukte und verarbeitete Landwirtschaftsprodukte zwischen der Schweiz und der EU weitgehend abgeschafft. Die Bedeutung der bilateralen Marktzugangsabkommen liegt somit im Abbau von nicht tarifären Handelshemmnissen und der Erweiterung des Zugangs zum Binnenmarkt auf weitere Sektoren wie etwa öffentliche Ausschreibungen von Gemeinden.

Die vorgenommene Harmonisierung von Produktvorschriften und Normen sowie die gegenseitige Anerkennungen von Zertifizierungen und Konformitätsbewertungen vollziehen die wirtschaftlichen Integrationsschritte innerhalb der EU für die Schweiz sektoriell nach. Dadurch erlauben die Bilateralen I einen deutlich weiter gehenden Marktzugang als gängige Freihandelsabkommen und werden den engen wirtschaftlichen Verknüpfungen der Schweiz mit der EU besser gerecht.[6]

Ökonomisch betrachtet erschliessen sich die Vorteile der Marktzugangsabkommen durch die tieferen Kosten für den grenzüberschreitenden Handel von Gütern und Dienstleistungen. Zum einen steigen bei tieferen Exportkosten und grösseren Absatzmärkten die Exportchancen für Schweizer Unternehmen. Dadurch können sie ihre Produktion ausweiten und von Skaleneffekten profitieren. Zum anderen treten durch die tieferen Importkosten neue Anbieter auf dem heimischen Markt auf, was den Wettbewerb in binnenmarktorientierten Sektoren erhöht. Konsumenten profitieren somit von einer grösseren Produktvielfalt zu tieferen Preisen.

Diese theoretischen Auswirkungen der bilateralen Marktzugangsabkommen lassen sich in einigen Fällen empirisch nachverfolgen. So zeigt eine KOF-Analyse, dass sich dank dem Abkommen zu den technischen Handelshemmnissen das Import- und das Exportvolumen der betroffenen Produkte stark erhöht haben.[7]

Für die Liberalisierung des Käsemarktes liegen ähnliche Ergebnisse vor. So nahmen die Ausfuhren nach Abschluss des Landwirtschaftsabkommens zwischen 2003 und 2011 pro Jahr um durchschnittlich 2 Prozent zu, wobei auch die Importe kräftig zulegten. Eine Studie des Konjunkturforschungsinstituts BAK Basel zeigt, dass die steigenden Exporte den Schweizer Käseproduzenten erlaubten, die inländischen Marktanteilsverluste mehr als zu kompensieren.[8]

Zu den weiteren Marktzugangsabkommen liegen kaum detaillierte Studien vor. Der Anstieg der Passagierzahlen im Schweizer Luftverkehr um mehr als die Hälfte[9], die jährlichen Vergaben öffentlicher Stellen der EU an Schweizer Unternehmen im Umfang von rund 1 Milliarde Euro[10] oder die Effizienzsteigerung im Landverkehr[11] deuten jedoch an, dass auch in diesen Sektoren bedeutende Entwicklungen stattgefunden haben.

Forschungsabkommen stärkt Innovation

Das Forschungsabkommen ermöglicht der Schweiz die vollständige Teilnahme an den entsprechenden EU-Rahmenprogrammen. So zählt das neuste Abkommen Horizon 2020 mit einem Budget von rund 80 Milliarden Euro zu einem der grössten der Welt: Unternehmen, Universitäten und Fachhochschulen aus der Schweiz erhalten dadurch die Möglichkeit, sich zusammen mit europäischen Spitzenunternehmen und -universitäten für Forschungsprojekte zu bewerben.

Die Schweizer Projekte erwiesen sich bis anhin als äusserst erfolgreich und erzielten bei den letzten drei Forschungsrahmenprogrammen jeweils einen positiven Finanzierungssaldo. Der primäre Vorteil liegt jedoch im internationalen Austausch, dem Aufbau von Netzwerken und der höheren Mobilität der Forschenden. Diese Vernetzung des Schweizer Forschungsstandorts mit jenem der EU dürfte dazu beitragen, die Wissensproduktion zu fördern und damit die Forschungseffizienz und -qualität in der Schweiz zu steigern.

Die internationale Zusammenarbeit zwischen öffentlichen und privaten Einrichtungen und eine hohe Mobilität der Forschenden sind Schlüsselfaktoren für die Innovationskraft eines Landes, wie verschiedene Studien bestätigen.[12] Die Befragungen der Programmteilnehmer zeigen: Gerade für Schweizer KMU sind solche Kooperationen wichtig, da sie sonst kaum die Möglichkeit haben, sich an vergleichbaren Forschungsprojekten zu beteiligen. So gaben 88 Prozent der Befragten an, dass ihr Forschungsprojekt ohne das EU-Programm keinesfalls oder bestenfalls nur teilweise zustande gekommen wäre.[13]

Standortattraktivität schwierig messbar

Die erwähnten Studien machen aber auch deutlich, dass eine Quantifizierung des Nutzens der Bilateralen I eine grosse Herausforderung darstellt. Nicht nur wurden die Abkommen laufend aktualisiert und erweitert[14], auch haben sich die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die Schweiz stark verändert.

Weitere Aspekte der Bilateralen I – wie der Einfluss auf die Rechtssicherheit, die Stabilität der politischen Beziehungen oder die Standortattraktivität der Schweiz – sind höchstens indirekt schätzbar. Die damit verbundenen Auswirkungen auf Investitionen oder gar Standortentscheide sind schwer fassbar, dürften jedoch von bedeutendem Ausmass sein. Studien zu einzelnen Abkommen erfassen daher oft nur einen Teil des Nutzens.

1. Für eine Unterscheidung der Bilateralen I und II siehe Artikel von Astrid Epiney (Universität Freiburg) in dieser Ausgabe. []
2. Eine aktuelle Übersicht zur empirischen Literatur zu den Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt findet sich im 11. Bericht des Observatoriums zum Freizügigkeitsabkommen, Kapitel 5 (Schweizerische Eidgenossenschaft, 2015) []
3. Graff M. und Sturm J.E. (2015); Aeppli et. al. (2008). []
4. Stalder P. (2010 und 2008). []
5. Siehe Siegenthaler M. und J. E. Sturm (2012) sowie die Spezialausgabe der Konjunkturtendenzen (Staatssekretariat für Wirtschaft, Frühjahr 2015) zum Thema Immigration und Wirtschaftswachstum. []
6. Vgl. Bericht des Bundesrates in Beantwortung des Postulats Keller-Sutter (2015). []
7. Hälg, F. (2015). []
8. BAK Basel (2012). []
9. Bundesamt für Statistik (BFS; 2015). []
10. WTO (2007). []
11. Im Zeitraum zwischen 2002 und 2014 hat sich die Zahl der schweren alpenquerenden Güterfahrzeuge von 1,25 Mio auf 1,03 Mio gesenkt, während zugleich die durchschnittliche Ladung zugenommen hat; BFS (2014). []
12. Guellec D., van Pottelsberghe de la Potterie B. der OECD (2001) oder Europäische Kommission (2012). []
13. Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation (2014). []
14. Beispielsweise im Zuge der Erweiterung der Personenfreizügigkeit auf die neuen EU-Staaten oder die Erweiterung des Abkommens über die technischen Handelshemmnisse auf neue Produktkategorien. []