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Dieser Artikel ist Teil des Schwerpunkts «Die EU und die Schweiz: Wo stehen wir?»

Bilaterale und Zuwanderungsbeschränkung – eine schwierige Aufgabe

Der Bundesrat ist gefordert: Er muss die neuen Verfassungsbestimmungen zur Zuwanderung umsetzen und will gleichzeitig den bilateralen Weg bewahren und erneuern. Eine Volksabstimmung über das Verhältnis der Schweiz zur EU ist daher wahrscheinlich.

Der Bundesrat zielt bei den Verhandlungen mit der EU auf ein Gesamtergebnis. Bundespräsidentin Simonetta Sommaruga spricht mit EU-Kommissar Dimitris Avramopoulos. (Bild: Keystone)

Die Annahme der Masseneinwanderungsinitiative gefährdet die Teilnahme der Schweiz am EU-Forschungsprogramm. Studenten an der ETH Lausanne. (Bild: Keystone)

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Die Annahme der Initiative «Gegen Masseneinwanderung» am 9. Februar 2014 stellt eine Zäsur in den Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU dar. Seither verfolgt der Bundesrat ein europapolitisches Ziel auf mehreren Ebenen: eine eigenständige Steuerung der Zuwanderung sowie den Erhalt und die Weiterentwicklung des bilateralen Wegs. Dazu strebt der Bundesrat ein Gesamtergebnis bei den Verhandlungen an, namentlich für die Personenfreizügigkeit, die institutionellen Fragen und weitere Abkommen, u. a. zum Marktzugang. Aller Voraussicht nach werden die Stimmberechtigten in absehbarer Zeit über die Zukunft der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU an der Urne befinden können. Dabei wird es nicht darum gehen, den Status quo vor dem 9. Februar wiederherzustellen, sondern einen nachhaltigen Weg zu definieren, der den Anliegen und Interessen der Schweizer Bevölkerung entspricht.

Die Schweiz teilt mit ihren europäischen Nachbarn Sprachen, kulturelle und gesellschaftliche Werte und Jahrhunderte gemeinsamen Austausches durch Handel und Arbeitskräfte. Oft stehen wir vor denselben Herausforderungen – etwa bei der Migration, beim Verkehr oder bei der Sicherheit auf unserem Kontinent. Die enge Partnerschaft, welche die Schweiz mit den Mitgliedstaaten der EU pflegt, bringt uns Wohlstand und Sicherheit.

Grundlage für diese intensiven Beziehungen der Schweiz zur EU bilden seit bald zwei Jahrzehnten die bilateralen Abkommen. Sie ermöglichen der Schweiz eine geregelte Zusammenarbeit mit ihren Nachbarn sowie einen gegenseitigen sektoriellen Marktzugang. Die Abkommen regeln etwa den grenzüberschreitenden Warenhandel, den Land- und Luftverkehr und erstrecken sich auf Bereiche wie die innere Sicherheit, Asyl und Migration oder die Kooperation im Steuerbereich. Der bilaterale Weg ermöglicht es der Schweiz, bei bestmöglicher Handlungsfreiheit ihre wirtschaftlichen, sicherheits-, verkehrs- und umweltpolitischen Interessen sowie jene im wissenschaftlichen und kulturellen Bereich zu wahren. Die Stimmberechtigten haben den bilateralen Weg in mehreren Abstimmungen bestätigt.

Die Annahme der Initiative «Gegen Masseneinwanderung» vom 9. Februar 2014 hat eine Zeit der Unsicherheit eingeläutet. Denn die in der Bundesverfassung verankerte eigenständige Steuerung der Zuwanderung (Art. 121a) stellt mit Blick auf das bilaterale Abkommen über die Personenfreizügigkeit eine gewaltige Herausforderung dar. Die Schweiz und die EU führen zurzeit Konsultationen über eine Lösung.

Gleichzeitig möchte die Schweiz den bilateralen Weg weiterentwickeln und ihn um zusätzliche bilaterale Marktzugangsabkommen wie etwa im Strombereich (siehe Kasten 1) und um neue Kooperationsabkommen wie beispielsweise zum Emissionshandel (siehe Kasten 2) erweitern.

Institutionelle Verhandlungen weit fortgeschritten

Das geplante institutionelle Abkommen soll die Rechtssicherheit für die Marktteilnehmer – und somit auch für Schweizer Bürger und Unternehmen im EU-Raum – erhöhen.

Die beiden Parteien nahmen 2014 entsprechende Verhandlungen auf, welche heute bereits weit fortgeschritten sind. Die Verhandlungsdelegationen der Schweiz und der EU stimmen darin überein, dass sich die Schweiz an der Entwicklung des EU-Rechts mitbeteiligen kann und selbstständig über dessen Übernahme entscheidet. Sie übernimmt somit dynamisch, aber nicht automatisch relevantes EU-Recht, das in den Anwendungsbereich der bilateralen Abkommen fällt. Jede Rechtsentwicklung eröffnet der Schweiz neue Möglichkeiten in einem Markt mit mehr als 500 Millionen Konsumenten, ohne darüber verhandeln zu müssen.

Für die Interpretation dieses Rechts werden die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs in Luxemburg und die Grundsätze des Völkerrechts massgeblich sein. Die beiden Vertragspartner sollen die Anwendung der Abkommen auf ihrem eigenen Territorium selbst überwachen. Wo es sinnvoll ist und wo die Schweiz und die EU dies explizit vereinbaren, kann die Schweiz in gewissen technischen Bereichen die direkte Kompetenz von EU-Organen anerkennen – wie heute schon bei der Zertifizierung von Flugzeugen. Noch nicht einig ist man sich über die konkrete Ausgestaltung des Streitbeilegungsverfahrens. Ein Abschluss der Verhandlungen ist nur bei einer Einigung in dieser Frage möglich.

Lösung für Personenfreizügigkeit

Insgesamt strebt der Bundesrat ein Gesamtergebnis bei den Verhandlungen mit der EU an. Dies betrifft die Personenfreizügigkeit inklusive deren Ausdehnung auf Kroatien, die institutionellen Fragen, weitere Marktzugangsabkommen (siehe Kasten 1), neue Kooperationen (siehe Kasten 2), die Ausdehnung der bestehenden Zusammenarbeit in der Forschung, der Bildung und der Kultur sowie auch die Frage einer Erneuerung des Erweiterungsbeitrags.

Der Erhalt des bilateralen Wegs steht dabei im Einklang mit dem neuen Verfassungsartikel, wonach das Personenfreizügigkeitsabkommen angepasst werden soll. Denn eine Lösung der Zuwanderungsfrage gemäss Verfassungsauftrag impliziert den Fortbestand des Abkommens.

Ein Jahr nach der Abstimmung über die Zuwanderungsbeschränkung hat der Bundesrat Entscheide zur Umsetzung der neuen Verfassungsbestimmungen getroffen. So verabschiedete er im Februar 2015 den Entwurf zu den notwendigen gesetzlichen Anpassungen des Ausländergesetzes sowie verschiedene ergänzende Massnahmen zu einer besseren Ausschöpfung des inländischen Potenzials an Arbeitskräften. Bis im Herbst liess der Bundesrat die Resultate und Antworten der Vernehmlassung zum revidierten Ausländergesetz auswerten. Voraussichtlich Anfang 2016 wird er dem Parlament seine Botschaft dazu übermitteln.

Gleichzeitig mit dem Gesetzesentwurf verabschiedete der Bundesrat im Februar 2015 das Verhandlungsmandat für eine Lösung hinsichtlich des Freizügigkeitsabkommens. Zuvor hatte sich Bundespräsidentin Simonetta Sommaruga mit EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker darauf geeinigt, mit der EU und ihren Mitgliedstaaten Konsultationen zu führen.

Der Bundesrat will den Sorgen der Bevölkerung eine Antwort zuführen, indem er das Abkommen so anpasst, dass es der Schweiz künftig möglich ist, die Zuwanderung eigenständig zu steuern und zu begrenzen – unter Wahrung der gesamtwirtschaftlichen Interessen. Gleichzeitig soll der bilaterale Weg als Grundlage der Beziehungen zur EU gesichert und weiterentwickelt werden, wofür eine Lösung mit der EU zur Personenfreizügigkeit die Voraussetzung ist.

Auswirkungen auf Forschungsprogramm «Horizon 2020»

Ab 2004 nahm die Schweiz als assoziiertes Land und damit als gleichberechtigte Partnerin mit allen Rechten und Pflichten an den Forschungsprogrammen der EU teil. Für die Teilnahme an den jeweils mehrjährigen Rahmenprogrammen handelten die Schweiz und die EU ein bilaterales Abkommen aus. Den Grundstein dafür legte das Forschungsabkommen von 1999 im Rahmen der Bilateralen I, das für den Zeitraum von 2007 bis 2013 verlängert wurde.

Die Annahme der Masseneinwanderungsinitiative führte dazu, dass sich die Schweiz für die Beteiligung am aktuellen EU-Forschungsprogramm «Horizon 2020» mit einer Zwischenlösung arrangieren musste. Diese gilt bis Ende 2016. Nur wenn eine Lösung bei der Personenfreizügigkeit gefunden wird, kann die Schweiz für die Programmperiode von 2017 bis 2020 automatisch als vollassoziierter Staat am ganzen Paket teilnehmen.

Die Forschung ist einer der Bereiche, die vom Entscheid des 9. Februar 2014 betroffen sind. In Bezug auf die Umsetzung des neuen Verfassungsartikels und die gleichzeitige Weiterführung des bilateralen Wegs ist davon auszugehen, dass sich die Schweizer Stimmberechtigten in naher Zukunft zu den Beziehungen Schweiz – EU an der Urne äussern können. Dabei wird es nicht darum gehen, das Rad zurückzudrehen, sondern nachhaltige Lösungen zu finden, um den Anliegen der Schweizer Bevölkerung zu entsprechen. Nur so lässt sich eine künftige Abstimmung zum Thema Schweiz – EU gewinnen.

Die Stimmbürger haben ihr europapolitisches Schicksal in der Hand

Wie am Beispiel der Forschung ersichtlich wird, geht es bei der Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative um mehr als um die Frage der Zuwanderung. Eine absehbare europapolitische Volksabstimmung wird nicht nur über das künftige Zuwanderungsregime bestimmen, sondern auch für die Forscher und den Forschungsplatz, für die Stromwirtschaft, womöglich für den Finanzplatz, für die Milchwirtschaft, für die Luftfahrt, für die Exportindustrie und weitere von den bestehenden Verträgen mit der EU betroffene Kreise von entscheidender Bedeutung sein. Nichts weniger steht mit der Regelung unseres Verhältnisses zur EU auf dem Spiel.

Dr. oec., Botschafter, Direktor der Direktion für europäische Angelegenheiten (DEA), Bern

Kasten 1: Geplantes Stromabkommen

Mit dem geplanten Stromabkommen wollen die Schweiz und die EU die Teilnahme der Schweiz am europäischen Strommarkt rechtlich regeln und dadurch den grenzüberschreitenden Stromverkehr weiterentwickeln sowie die Versorgungssicherheit erhöhen. Die Schweiz könnte damit zum einen ihre Funktion als Stromdrehscheibe absichern, die sie wegen ihrer zentralen Lage, der gut ausgebauten grenzüberschreitenden Netzinfrastruktur und des flexiblen Produktionsparks wahrnimmt.

Zum anderen würde der gegenseitige freie Marktzugang die Position der Schweizer Stromproduzenten auf dem europäischen Markt stärken. Dieser soll zu einem echten europäischen Binnenmarkt weiterentwickelt werden. Ein Abkommen könnte der Schweiz die Beteiligung an den technischen Neuerungen dieser Entwicklung ermöglichen.

Die Verhandlungen sind weit fortgeschritten. Gewisse Fragen sind noch offen. Der Abschluss des Abkommens hängt zudem von einer Lösung für die Personenfreizügigkeit und die institutionellen Fragen ab.

Kasten 2: Verhandlungen über Emissionshandel

Die Schweiz und die EU führen seit 2011 Verhandlungen über eine Verknüpfung ihrer Handelssysteme für CO2-Emissionsrechte. Im Rahmen des Emissionshandels verpflichten sich die teilnehmenden Unternehmen, für jede ausgestossene Tonne CO2 ein Emissionsrecht abzugeben. Die Rechte sind sowohl in der EU als auch in der Schweiz innerhalb des Systems frei handelbar. Ein Unternehmen, das weniger Emissionen produziert, als es Emissionsrechte besitzt, kann diese Rechte verkaufen, während ein Unternehmen mit mehr Emissionen Emissionsrechte hinzukaufen muss. Jedes Jahr wird der Gesamtbestand an Emissionsrechten («cap») verringert. Ziel des Emissionshandels ist, im Kampf gegen den Klimawandel die Treibhausgase in jenen Unternehmen zu reduzieren, in denen dies am kostengünstigsten möglich ist. Das bedeutet, dass die Reduktion vor allem in jenen Unternehmen erfolgt, in welchen die Installation von emissionsreduzierenden Massnahmen billiger ist als der Kauf von Emissionsrechten.

Eine gegenseitige Anerkennung der Emissionsrechte für Treibhausgase verknüpft die bestehenden Emissionshandelsmärkte der Schweiz und der EU miteinander. Damit erhalten betroffene Schweizer Unternehmen Zugang zum deutlich grösseren und liquideren EU-Markt für Emissionsrechte. Sie können von den tieferen Preisen für diese Rechte im gleichen Ausmass profitieren wie ihre EU-Konkurrenten. Somit verringerten sich die Wettbewerbsverzerrungen zwischen Schweizer und EU-Firmen.

Kasten 3: Migrationsprobleme gesamteuropäisch lösen

Die anhaltend hohen Migrationsströme verdeutlichen: Es braucht gemeinsame, gesamteuropäische Lösungen sowie eine solidarische und glaubwürdige europäische Flüchtlingspolitik. Dies liegt auch im Interesse der Schweiz. Die Programme der EU zur Umverteilung schutzbedürftiger Menschen sind ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung. Die Schweiz ist bereit, ihren Beitrag zu leisten.

So beschloss der Bundesrat im September, sich freiwillig an diesen Umverteilungsprogrammen zu beteiligen. Voraussetzung dafür ist die korrekte Registrierung dieser Personen in den dafür vorgesehenen Zentren. Um das Dublin-System zu unterstützen, wird sich die Schweiz langfristig für dauerhafte und verbindliche Verteilmechanismen innerhalb Europas einsetzen. Nebst all den Debatten zum Umgang mit der Migrationssituation in Europa darf nicht vergessen gehen, dass sich die überwiegende Mehrheit der Flüchtlinge in den Nachbarstaaten der Konfliktgebiete aufhält. Daher beschloss der Bundesrat ebenfalls, den Betrag für die Hilfe vor Ort im Kontext der Syrien-Krise um 70 Millionen Franken zu erhöhen.

Dr. oec., Botschafter, Direktor der Direktion für europäische Angelegenheiten (DEA), Bern