Die Messmethoden des Bundes zur Lohngleichheit sind aussagekräftig

Die Messung von geschlechtsspezifischer Lohngleichheit ist momentan ein stark diskutiertes Thema. 2014 reichte der damalige FDP-Nationalrat und heutige Ständerat Ruedi Noser ein Postulat[1] zur Erhebung der Lohngleichheit und zur Verbesserung der Aussagekraft ein. Damit beauftragte der Nationalrat den Bundesrat, die Analyse zur Lohndiskriminierung des Eidgenössischen Büros für die Gleichstellung von Frau und Mann (EBG) zu überprüfen und Bericht zu erstatten. Gemäss dem Postulat Noser sollte die bisherige Methodik aufgezeigt und auf den neuesten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse aktualisiert werden. In diesem Rahmen sollten zwei Punkte geprüft werden: zum einen die Aufnahme zusätzlicher Faktoren zur Erklärung von Lohnunterschieden, wie Berufs- oder Führungserfahrung, Weiterbildungen, Sprachkenntnisse und der Beschäftigungsgrad in der Berufskarriere; zum anderen soll überprüft werden, ob der aktuell verwendete Mittelwert als Referenz für die Ermittlung der Lohnunterschiede tatsächlich am geeignetsten ist.

Sind die Analysemodelle noch aktuell?

Das EBG beauftragte in diesem Zusammenhang das Schweizer Institut für Empirische Wirtschaftsforschung der Universität St. Gallen, gemeinsam mit dem Beratungsbüro Infras eine unabhängige Expertenstudie[2] zu erstellen. Im Fokus standen drei zentrale Punkte:

• BFS-Analysemodell: Das „Analysemodell der nationalen Statistik“ des Bundesamtes für Statistik (BFS). Dieses Modell wird verwendet, um mit Daten der Lohnstrukturerhebung (LSE)  eine Spezialauswertung zur Lohngleichheit auf nationaler Ebene zu erstellen.
• EBG-Analysemodell: Das „Standard-Analysemodell des Bundes“, das vom Eidgenössischen Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann (EBG) auf betrieblicher Ebene für Lohngleichheitskontrollen im Beschaffungswesen angewendet.[3]
• Eine repräsentative Umfrage zum EBG-Analysemodell bei den Unternehmen.[4]

 

Hinsichtlich der beiden Analysemodelle sollte die Studie überprüfen, ob diese aus wissenschaftlicher Sicht und mit Blick auf den administrativen Aufwand für die Unternehmen und die Verwaltung geeignet sind, um Lohnunterschiede auf nationaler Ebene zu erklären bzw. Lohndiskriminierungen auf betrieblicher Ebene festzustellen. Dazu wurden die verwendete statistische Methode, die Faktoren, die zur Erklärung oder Rechtfertigung von Lohnunterschieden zwischen Frauen und Männern in die Analysen einbezogen werden, sowie die beim EBG-Analysemodell angewendete Toleranzschwelle von fünf Prozent untersucht.[5]

Zusätzliche Relevanz erlangen Lohnungleichheiten und Lohndiskriminierung auch in anderer Hinsicht: Der Bundesrat eröffnete am 18. November 2015 die Vernehmlassung zur Änderung des Bundesgesetzes über die Gleichstellung von Frau und Mann, des sogenannten Gleichstellungsgesetzes. Gemäss diesem Entwurf sollen Arbeitgebende mit 50 oder mehr Mitarbeitenden gesetzlich dazu verpflichtet werden, in ihren Unternehmen alle vier Jahre eine Lohnanalyse durchzuführen.

Zwei Modelle – zwei Zielsetzungen

Die zwei in der Studie untersuchten Analysemodelle unterscheiden sich in zahlreichen Aspekten deutlich (siehe Tabelle). Hervorzuheben sind hierbei insbesondere die unterschiedlichen Analyseebenen und Zielsetzungen.

Das BFS-Analysemodell für die Spezialauswertung «Lohngleichheit» der LSE analysiert Daten auf nationaler Ebene und zeigt, auf welche Faktoren Lohnunterschiede in welchem Ausmass zurückgeführt werden können. Im Rahmen einer sogenannten Dekompositionsanalyse werden ein durch eine Vielzahl an kontrollierten Einflussfaktoren erklärter sowie ein unerklärter Anteil am Lohnunterschied nach verschiedenen Branchen und Grossregionen ausgewiesen. Diese Analyse nimmt folglich eine erklärende Perspektive ein.

Das vom EBG verwendete Analysemodell kommt bei den Kontrollen im Beschaffungswesen jeweils auf Ebene einzelner Unternehmen zur Anwendung. Es dient dazu, die Einhaltung der Lohngleichheit zu überprüfen, und ist darauf ausgerichtet, eine Vermutung systematischer Lohndiskriminierung begründen zu können. Diese Analyse nimmt somit eine rechtfertigende Perspektive ein.

Die Analysemodelle des EBG und des BFS im Vergleich

Alternative Methoden für nationale Statistik sind zu prüfen

Die bislang vom BFS verwendete statistische Methode, die sich am Mittelwert orientiert,  ist wissenschaftlich anerkannt. Sie bildet den Anteil der einzelnen Faktoren zur Erklärung von Lohnunterschieden gut ab. Weil sich die aktuelle Methode am Mittelwert orientiert, können die Ergebnisse allerdings von sehr hohen oder tiefen Löhnen beeinflusst sein. Deshalb sollen weitere statistische Methoden vertieft geprüft werden, welche sich unter anderem am Medianwert[6] orientieren.[7]

Die gegenwärtig verwendeten Faktoren zur Erklärung von Lohnunterschieden[8] sind gut geeignet, um Lohnunterschiede zwischen Frauen und Männern zu erklären. Sie sind wissenschaftlich anerkannt und sollten beibehalten werden. Die drei im Postulat genannten Faktoren Weiterbildungen, Sprachkenntnisse und Führungserfahrung sollen hingegen nicht in das BFS-Analysemodell aufgenommen werden. Deren zusätzlicher Erklärungsgehalt ist tief, da Führungserfahrung durch den Faktor berufliche Stellung bereits gut abgebildet wird. Ausserdem sind Sprachkenntnisse nicht in allen Branchen lohnrelevant und eine zuverlässige Erhebung der notwendigen Informationen kann nicht gewährleistet werden.[9]

Hingegen soll für die Faktoren Arbeitszeitmodell, physische und psychische Belastungen sowie Beschäftigungsgrad in der Berufskarriere – welcher zur genaueren Ermittlung der tatsächlichen Berufserfahrung verwendet werden könnte – vertieft geprüft werden, ob die dafür notwendigen Informationen administrativen Registern entnommen oder objektiv und geschlechtsneutral erhoben werden könnten.

Mehraufwand für Betriebe wäre unverhältnismässig

Auch die verwendete statistische Methode des EBG-Analysemodells ist wissenschaftlich und juristisch anerkannt und sollte deshalb gemeinsam mit der in der Praxis bewährten Toleranzschwelle von fünf Prozent beibehalten werden. Das EBG verwendet bei seinem Analysemodell eine ähnliche statistische Methode wie das BFS. Die geprüften alternativen Methoden haben auf der betrieblichen Ebene insbesondere den Nachteil, dass sie nur mit grossem technischem Aufwand für die Unternehmen anwendbar sind.[10]

Die bislang verwendeten Faktoren zur Rechtfertigung von Lohnunterschieden – Ausbildungsjahre, Dienstalter, potenzielle Erwerbserfahrung, Anforderungs- resp. Kompetenzniveau sowie berufliche Stellung – sind gut geeignet, um Lohnunterschiede zu erklären, und weisen kein Diskriminierungspotenzial auf. Wie schon beim BFS-Analysemodell sind die im Postulat genannten Faktoren Weiterbildungen, Sprachkenntnisse und Führungserfahrung auch hier nicht geeignet, um neu aufgenommen zu werden. So birgt beispielsweise der Faktor Führungserfahrung Diskriminierungspotenzial, weil die Gefahr besteht, dass diese von den Arbeitgebenden bei Frauen anders bewertet würde als bei Männern. Doch auch der Beschäftigungsgrad in der Berufskarriere eignet sich nicht zur Aufnahme in das Modell für die betriebliche Ebene: Neben dem Diskriminierungspotenzial wäre insbesondere auch der administrative Aufwand für die Erhebung der benötigten Informationen im Vergleich zum zusätzlichen Erklärungsgehalt für Lohnunterschiede unverhältnismässig hoch.[11] Informationen zum Beschäftigungsgrad während der beruflichen Laufbahn und allfällige Erwerbsunterbrechungen müssten von den Arbeitgebenden erhoben werden, wobei die Qualität der Angaben nicht sichergestellt werden könnte.

Die Lernkurven – d. h. die Akkumulation von Humankapital und die damit einhergehenden Produktivitätssteigerungen – verlaufen in verschiedenen Berufen und in verschiedenen Phasen des Erwerbslebens unterschiedlich. Qualitative Aspekte wie Arbeitsinhalte sind mitunter ebenso relevant wie der im Postulat erwähnte Beschäftigungsgrad. Inwieweit bestimmte Weiterbildungen oder Erfahrungen die Leistung und damit den Lohn beeinflussen und was als Karriereunterbrechung beurteilt wird, müsste subjektiv durch die Arbeitgebenden eingeschätzt werden, wodurch bei der Operationalisierung die Objektivität nicht gewährleistet wäre. Diese Schwierigkeiten sprechen gegen die Aufnahme dieser Faktoren in ein möglichst einfach zu haltendes Standard-Analysemodell.[12]

Unternehmen schätzen die Einfachheit des Analysemodells

Bezüglich des BFS-Analysemodells wird der Bundesrat den oben geschilderten Empfehlungen nachkommen und die Faktoren Arbeitszeitmodell, physische und psychische Belastungen, sowie Beschäftigungsgrad in der Berufskarriere vertieft prüfen. Hinsichtlich des EBG-Analysemodells vertritt er die Ansicht, dass hier dreierlei Zielsetzungen gleichermassen zu berücksichtigen sind: Wissenschaftlichkeit und Aussagekraft des Modells, Rechtskonformität von Methode und berücksichtigten Faktoren sowie Verhältnismässigkeit des Aufwands für die Unternehmen. Daher sollen Standards verwendet werden, die auf nationaler wie internationaler Ebene breit akzeptiert sind und für die Unternehmen und die Verwaltung einen möglichst geringen administrativen Aufwand mit sich bringen. Die statistische Methode der OLS-Regressionsanalyse ist vor Bundesgericht zugelassen. Lohngleichheitsanalysen in anderen europäischen Ländern[13] basieren ebenfalls auf dem Standard-Analysemodell.

In einer breit angelegten, repräsentativen Umfrage[14] wurden Unternehmen zum Standard-Analysemodell des Bundes befragt. Dabei nahmen von 2712 kontaktierten Unternehmen 1305 teil. Die befragten Unternehmen beurteilten das Standard-Analysemodell des Bundes mehrheitlich als geeignet, wobei insbesondere die Einfachheit des Modells geschätzt wird. Gleiche Ergebnisse gehen zudem auch aus einer vom Arbeitgeberverband Centre Patronal in Auftrag gegebenen Umfrage hervor.[15] Gestützt darauf, ist für den Bundesrat das EBG-Analysemodell für das Beschaffungswesen in der bisherigen Form geeignet und beizubehalten.

 

 

1. Postulat 14.3388 «Erhebung zur Lohngleichheit. Verbesserung der Aussagekraft» vom Juni 2014. []
2. Aus Gründen der einfacheren Lesbarkeit wird im Folgenden für beide Geschlechter die männliche Form verwendet. []
3. Siehe Schröter und Marti Whitebread (2016). []
4. Siehe dazu den Artikel von Stern und Trageser in dieser Ausgabe. []
5. Auch objektive, diskriminierungsfreie Faktoren, die im Analysemodell nicht berücksichtigt werden, können sich auf den Lohn auswirken. Systematische Lohndiskriminierung wird deshalb nur dann vermutet, wenn die ermittelte geschlechtsspezifische Lohnungleichheit statistisch signifikant über fünf Prozent liegt. []
6. Der Medianlohn ist derjenige Lohn, der an der mittleren Stelle steht, wenn alle Löhne nach der Grösse sortiert werden. Der Mittelwert bezeichnet hingegen das arithmetische Mittel, d. h. den Durchschnitt aller beobachteten Löhne. []
7. Siehe Felfe et al. (2015), S. 119-121. []
8. Siehe Felfe et al. (2015), S. 33. []
9. Siehe Felfe et al. (2015), S. 121–124. []
10. Siehe Felfe et al. (2015), S. 124f. []
11. Siehe Felfe et al. (2015), S. 126f. []
12. Siehe Felfe et al. (2015), S. 87f. []
13. Siehe das Projekt "equal pace", an dem unter anderen Ländern auch Deutschland und Frankreich beteiltigt sind. Abrufbar unter www.equal-pace.eu. []
14. Siehe den Artikel von Stern und Trageser in dieser Ausgabe. []
15. Paschoud, S. (2015). Egalité salariale: la manipulation d’un juste principe.
    Etudes & Enquêtes n° 44, Centre Patronal. []