Die Volkswirtschaft

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Dieser Artikel ist Teil des Schwerpunkts «Entwicklungszusammenarbeit: Die Prioritäten der Schweiz»

Wie können wir die Entwicklungshilfe verbessern?

Die Entwicklungspolitik der Schweiz soll an ihren Resultaten gemessen werden. Dies fordert Jan Atteslander, Leiter Aussenwirtschaftspolitik von Economiesuisse. Caritas-Schweiz-Direktor Hugo Fasel sagt, in seiner Organisation sei dies schon längst der Fall. Die «Volkswirtschaft» wollte von den beiden wissen, wie die Schweiz die UNO-Agenda 2030 umsetzen soll.

Jan Atteslander (l.) von Economiesuisse und Hugo Fasel von Caritas Schweiz im Restaurant Grosse Schanze in Bern. (Bild: Christoph Bigler, Die Volkswirtschaft – La Vie économique)

«Es geht nicht darum, wer mehr Geld transferieren kann», sagt Jan Atteslander. Das Ziel müsse es sein, qualitativ mehr zu erreichen. (Bild: Christoph Bigler, Die Volkswirtschaft – La Vie économique)

«Der Bundesrat muss sich aktiv zur humanitären Schweiz bekennen» , sagt Hugo Fasel. Das sei keine Frage der Wirtschaftspolitik, sondern der Aussenpolitik. «Es ist eine Grundhaltung.» (Bild: Christoph Bigler, Die Volkswirtschaft – La Vie économique)

Spenden Sie privat, Herr Fasel?

Hugo Fasel: Auf jeden Fall spende ich. Ich will ja ein Beispiel sein für die Caritas.

Und wenn es nicht um die Beispielfunktion ginge?

Fasel: Ich habe auch früher immer gespendet. Das ist ein Teil meiner Lebenshaltung.

Jan Atteslander: Ich spende auch.

Herr Atteslander, als Leiter Aussenwirtschaftspolitik bei Economiesuisse waren Sie involviert bei der Erarbeitung der Agenda 2030. Was halten Sie davon?

Atteslander: Wir waren erst am Schluss dabei, als die grundsätzlichen Entscheide schon gefallen waren. Trotzdem finden wir das Resultat gut: Ein umfassender Zielkatalog ist der richtige Weg und wird unterstützt von der Wirtschaft.

Kritiker sagen, diese Agenda mit ihren vielen Zielen und Unterzielen sei naiv und unrealistisch.

Fasel: Dieser Katalog hochgesteckter Ziele entspricht einer Art Verfassungsgrundlage, die man nun konkretisieren muss. Die Welt ist global vernetzt, insofern war der Schritt auf politischer Ebene schon längst überfällig.

Atteslander: Die Agenda ist zwar unverbindlich, aber sie wirkt. Das hat sich beim Klimaabkommen von Paris gezeigt. Wichtig ist, dass sie eine Dynamik auslöst: Es entstehen nun Initiativen auf nationaler Ebene im staatlichen, aber auch im privaten Bereich.

Fasel: Wichtig im internationalen Bereich sind Monitoringberichte, in welchen die Entwicklung in den einzelnen Ländern beobachtet wird. Das sieht man auch in der Schweiz: Sobald sie international aufgrund solcher Berichte unter Druck gerät, bewegt sie sich.

Hat sich die Schweiz zwingend an diesen Zielen auszurichten?

Atteslander: In den Kernbereichen der Nachhaltigkeit sollte man die Politik in aller Ruhe überprüfen. Da würde man sehen: Mit der jetzt eingeschlagenen Energiepolitik erreichen wir die CO2-Ziele nicht. Auch in der Forschung müsste man wahrscheinlich mehr tun. Wir haben in der Schweiz keine Ahnung, wie sich die Entwicklungszusammenarbeit auf die Nachhaltigkeit auswirkt. Es fehlen grundlegende Entscheidungsinformationen in der Schweiz.

Es soll mehr gemessen werden?

Atteslander: Ja, unbedingt. In der internationalen Entwicklungszusammenarbeit – einer der grössten Bundesausgaben – gibt es keine publizierte Messung der Zielerreichung.

Sie sprechen von einer Wirksamkeitsanalyse.

Atteslander: Ja. Wir wissen nicht genau, wo wir in der Entwicklungszusammenarbeit welche Ziele erreicht haben. In den anderen wichtigen politischen Bereichen weiss man das. Es ist sicher auch leichter zu erfassen. Ich darf das schon sagen: Die NGOs sind in ihren Publikationen viel weiter – was das Management ihrer Programme anbelangt und die Überprüfung ihrer Zielsetzungen – als die Deza in ihrer Publikation.

Herr Fasel, wissen Sie, was Sie in Ihren Programmen bei der Caritas erreicht haben?

Fasel: Messungen haben gerade in unserer Organisation einen hohen Standard erreicht. Unsere internationalen Geldgeber wie die EU oder die USA verlangen Wirkungsergebnisse. Wirkung heisst aber auch, Misserfolge zu zeigen. Denn: Misserfolge sind das beste Lernstück. Der Begriff Messung ist dabei nicht technisch zu verstehen. Sondern es geht um die Idee, Rechenschaft abzulegen über das, was man erreicht hat. Da gibt es in der Entwicklungszusammenarbeit einen Nachholbedarf – leider hat man häufig Hemmungen.

Zurück zur Agenda 2030. Es wird oft von einem neuen Denkansatz gesprochen. Inwiefern?

Atteslander: Der neue Schritt ist, dass eine Verantwortlichkeit für alle – auch für den Norden – aufgezeigt wird. Vieles, was im Süden passiert, hat einen Effekt auf den Norden und umgekehrt. Deshalb macht es keinen Sinn, Nord und Süd zu trennen. Das ist eine entscheidende Weiterentwicklung.

Fasel: Die nachhaltige Bekämpfung der Armut ist für die Caritas das wichtigste der 17 UNO-Ziele – auch in der Schweiz: Gerade für Jugendliche, die keine Ausbildung haben, ist das Armutsrisiko besonders gross. Es darf nicht sein, dass sie ein Leben lang auf Sozialhilfe angewiesen sind.

Der Direktor des Copenhagen Consensus Center, Bjørn Lomborg, sagt, die Agenda 2030 sei gar nicht notwendig: Es wäre viel besser, sich auf ausgewählte Massnahmen zu konzentrieren. Beispielsweise auf die Reduktion von Krankheiten wie Tuberkulose und Malaria oder auf die Aufhebung der Subventionierung von fossilen Treibstoffen. Dies gäbe den betroffenen Ländern einen solchen Schub, dass die Agenda überflüssig werde.

Atteslander: Und dann machen wir in armen Ländern, wo Tuberkulose kein Problem ist, einfach nichts? Das wäre ja unethisch. Die Armutsbekämpfung ist eines der wichtigsten Themen. Es gibt keine Nachhaltigkeit ohne die Bekämpfung der Armut.

Fasel: Diese Aussage von Lomborg ist doch Blödsinn. Dass Dinge miteinander verknüpft sind, lernt man heute in der Primarschule. Es ist naiv, zu sagen, wir erreichen diese globalen Ziele, wenn wir mehr bei der Malariabekämpfung machen.

Können die Länder des Südens mit der Agenda 2030 mehr fordern?

Atteslander: Es geht eben gerade nicht darum, wer welche Forderung hat und wer welche Zahlung macht. Das Ziel ist ein anderes: Man muss Prozesse, welche eine nachhaltige Entwicklung stärken, in Gang setzen. Man könnte bei den SDG allenfalls kritisieren, dass die Bedeutung von Reformen in der Wirtschaft und in der Politik relativ schwach formuliert ist. Die Millenniumsziele, die Vorläufer, konnten dank wirtschaftspolitischer und gesellschaftlicher Reformen in zwei Ländern erreicht werden: China und Indien. Das hat Wachstumsprozesse ermöglicht, welche die Armut stark reduzierten.

Die Dinge sind miteinander verknüpft: Was wir in der Schweiz in der Finanz-, der Handels- und der Landwirtschaftspolitik machen, wirkt sich global aus.

Fasel: Nehmen wir die Landwirtschaftsinitiative, welche die Selbstversorgung in der Schweiz noch erhöhen möchte. Es macht keinen Sinn, mit Subventionen bei uns noch mehr zu produzieren. Denn es gibt viele Länder, die ihre Überschüsse loswerden wollen.

(Atteslander nickt)

Fasel: Eine andere konkrete Ableitung aus den SDG ist der Automatische Informationsaustausch: Mit der EU haben wir diesen eingeführt. Das Gleiche muss nun weltweit auch gegenüber den Ländern des Südens – gegenüber Diktatoren – passieren, damit wir das Abfliessen von Milliarden transparent machen können.

Atteslander: Das können wir abhaken. Bei Diktatorengeldern oder bei Geldern mit unbekannter Herkunft ist die Schweiz kein geeigneter Landeplatz mehr. Da geht man besser in ein anderes Land.

Der Punkt ist doch: Die anderen Länder sollten diese Gelder auch nicht in Empfang nehmen.

Atteslander: Im Zusammenhang mit dem Arabischen Frühling hat sich gezeigt, wie schnell Gelder weltweit blockiert werden können. Gleichzeitig ist es wichtig, dass die Finanzströme in diese Staaten nicht behindert werden. Wenn Sie heute Geld in ein Land überweisen, das kein entwickeltes Bankensystem hat, verlieren Sie bis zu 20 Prozent davon wegen der Gebühren. Ein erschwerter Zugang zu Finanzdienstleistungen ist ein grosses Investitionshemmnis – auch für die Privaten, für die Familien.

Es gibt Studien, die besagen, dass doppelt so viel Geld vom Süden in den Norden fliesst als umgekehrt. Insbesondere geht es um unlautere Finanzflüsse und Steueroptimierungen von Konzernen. Hier geht es um riesige Summen.

Atteslander: Das sind alles Symptome. Die zentralen Fragen sind nämlich: Stimmen in diesen Ländern die Rahmenbedingungen für Investitionen? Und: Sind die Länder offen für die Investitionen von Privaten – auch ausserhalb der herrschenden Klassen? Wenn zum Beispiel in afrikanischen Grossstädten die Rahmenbedingungen einigermassen stabil sind, wird sofort investiert. In zwei, drei Jahren sieht man bereits einen Unterschied in solchen Pockets of Stability. Da findet Wachstum statt. Deshalb muss man die Ursachen und nicht die Symptome angehen.

Was ist mit den Geldflüssen innerhalb von Konzernen?

Atteslander: Bei diesen Transaktionen sind die Konzerne transparent: Das sind alles deklarierte Einkommen. Das Problem liegt anderswo: Nicht in allen Ländern sind die Steuersysteme genügend entwickelt. Hier hat die Schweiz interessante Programme, bei denen Staaten beigebracht wird, wie man ein funktionierendes Steuersystem entwickelt. Das ist bei den lokalen Eliten nicht immer beliebt, wenn sie plötzlich Steuern zahlen müssen.

Fasel: Herr Atteslander gibt diese klassische Antwort: Investoren ziehen ab, weil Instabilität herrscht. Aber wir wollen die Instabilität ja beseitigen. Wir haben in der Schweiz die Rohstoffkonzerne, was mit einem Reputationsrisiko verbunden ist. Jetzt kann man rein marktwirtschaftlich argumentieren: Die Konzerne wälzen in Ländern, wo Rohstoffe abgebaut werden, die Risiken voll auf die örtliche Bevölkerung ab. Wenn der Weltmarktpreis sinkt, werden die Leute nach Hause geschickt – ersatzlos. Und die Gewinne stabilisiert man weiterhin. In der Schweiz wäre das nicht möglich, denn der Arbeitgeber hat bei Entlassungen eine gewisse Verantwortung. Da sind unsere Rohstoffkonzerne noch im 19. Jahrhundert stecken geblieben.

Atteslander: (schüttelt den Kopf) Im Mining sind wir in einem kolossalen Lernprozess – hin zu globalen Standards. Es gibt eine Schweizer Firma, deren Social-Investment-Budget in Afrika 40 Prozent des Budgets der Deza auf diesem Kontinent ausmacht. Zum Teil in Gegenden, wo Deza-Mitarbeiter aus Sicherheitsgründen nicht mehr hinkommen.

Was ist das für eine Firma?

Atteslander: Das ist Glencore. Die bauen Schulen, Strassen, Spitäler in einem ganz schwierigen Umfeld. Ich kenne kein einziges Unternehmen, das seine Gewinne auf Kosten der Lokalbevölkerung stabilisiert. Im Gegenteil: Die Rohstoffkonzerne machen momentan riesige Verluste – etwa im Kohle- und Erzabbau. Bei solch langfristigen Investitionen stellt sich deshalb vielmehr die Frage: Wie organisiert man die Abgaben – die Schürfrechte? Fliessen die Gelder nur in den zentralen Staatshaushalt, oder schaut man, dass auch die Lokalbevölkerung davon profitiert? Das Gleiche gilt für Umweltstandards: Die Grossen können es sich nicht mehr leisten, flächendeckend die Regionen, wo sie operieren, zu vergiften. Das akzeptieren weder die lokalen Behörden noch die Investoren.

Fasel: Ich bin ein bisschen erstaunt, Herr Atteslander, über diese Argumentation. Das mit Glencore würde ich jetzt wirklich nicht verteidigen. Die haben eine riesige PR-Kampagne aufgezogen. Sie haben auch mich angefragt, ob ich nicht bereit wäre, ein bisschen zu helfen, ihr Image aufzupolieren. Jeder und jede weiss, dass die in einigen Ländern – zum Beispiel im Kongo – machen, was sie wollen. Und die Umweltbelastung ist immens. Der Grund, warum sich solche Firmen trotzdem bewegen, ist die Mobilisierung in der Schweiz – von uns oder anderen Organisationen. Die kürzlich lancierte Konzernverantwortungsinitiative, die auch von namhaften Leuten aus der Wirtschaft unterstützt wird, ist ein Beispiel dafür.

Diese Volksinitiative will den Menschenrechten und dem Umweltschutz in den Unternehmen einen höheren Stellenwert beimessen.

Fasel: Das ist eine nächste Etappe, um die SDG konkret umzusetzen.

Atteslander: Die Konzernverantwortungsinitiative ist das Gegenteil von SDG. Das würde bedeuten, dass ein Schweizer Richter in Bern darüber befindet, was eine Firma X in Sambia macht. Wie soll der arme Friedensrichter die Chance haben, nur in die Nähe der Fakten zu kommen. Das ist nicht umsetzbar.

Kommen wir auf die Finanzierung der Agenda zu sprechen: Für die Umsetzung der Agenda 2030 braucht es laut UNO allein in den Entwicklungsländern jährlich zwischen 3000 und 5000 Milliarden Dollar. Woher sollen diese Mittel kommen?

Fasel: Wir dürfen keine Angst vor dieser grossen Zahl haben, denn sie betrifft die Weltgemeinschaft als Ganzes. Zum Vergleich: Die USA haben in den letzten zehn Jahren gleich viel in den Afghanistankrieg investiert wie die Zahl, die wir hier nennen. Diese Summe muss man hinunterbrechen auf die Schweiz. Da kommt man auf rund 3 Milliarden Franken. Diese Zahl beinhaltet vor allem Investitionen: Jede Investition bedeutet ja auch wieder Einkommen.

Atteslander: Investitionen sind der richtige Ansatz: Solche Wachstumsprozesse verbessern die Nachhaltigkeit. Der Holzweg wäre es aber, Transferleistungen in diesem Ausmass zu verlangen. Die Finanzierungslücke wäre realpolitisch einfach zu gross.

Sie meinen die klassische Entwicklungshilfe von Geberstaaten?

Atteslander: Ja, es wäre durch Transferleistungen nie möglich gewesen, die gesellschaftlichen und die wirtschaftlichen Veränderungsprozesse in den Schwellenländern auszulösen. Es waren vielmehr Verbesserungen in der Governance und Technologietransfers im grossen Stil. Für mich sind die fehlenden Mittel nicht die Hauptsorge, sondern die politische Stabilität: Es besteht die Gefahr, dass militärische und politische Konflikte solche Prozesse behindern.

Es gibt das UNO-Ziel, dass die Entwicklungszusammenarbeit mindestens 0,7 Prozent des Bruttonationaleinkommens betragen soll. Statt sich diesem Ziel anzunähern, hat nun das Parlament in der Schweiz die Entwicklungsgelder um 100 Millionen Franken gekürzt. Und Economiesuisse war dafür.

Atteslander: Dass man da BNP-Zahlen statt qualitativer Grössen zur Berechnung verwendet, ist der komplett falsche Ansatz. Das gibt es in keinem anderen Bereich. Das ist ein Wunschkatalog. Es geht nicht darum, wer mehr Geld transferieren kann. Das Ziel muss sein, qualitativ mehr zu erreichen.

Kommt hinzu: Die Aussichten für den Staatshaushalt sind nicht rosig.

Fasel: Ich war 17 Jahre im Parlament. Ich habe nie ein anderes Argument gehört. Es geht um die Prioritätensetzung: In der Schweiz sind wir dabei – trotz dieses Arguments fehlender Finanzen –, die Unternehmenssteuern milliardenhoch zu senken. Da fehlt das Geld anscheinend nicht. Im Budget 2016 hat man die Mittel der Landwirtschaft erhöht. Da sieht man: Das ist Machtpolitik und nicht Finanzpolitik. Wenn man die Leute heute nach den drängendsten Problemen fragt, nennen viele die Flüchtlingskrise. Dies zeigt doch die Wichtigkeit der humanitären Hilfe. Mit diesem Geld sollen Regionen stabilisiert werden, wo eben kein Unternehmen hingeht. Anschliessend kann man mit Privatkapital zu wirken beginnen. Die beschlossene Kürzung ist absolut realitätsfern.

Atteslander: Man darf die Vorgeschichte nicht vergessen: Es war ein Fehler, die Entwicklungszusammenarbeit so schnell so stark auszubauen. Auch mit diesen Einsparungen ist diese in den letzten Jahren stärker gewachsen als alle anderen Ausgabenbereiche des Bundes. Denn: Die internationale Entwicklungszusammenarbeit hat durchaus eine Lobby im Parlament.

Herr Fasel sagt, man müsse die Krisengebiete erst stabilisieren, bevor man investieren könne. Wie wollen Sie denn stabilisieren?

Atteslander: Entwicklungszusammenarbeit hat dort eine Chance, wo man die Zusammenhänge wirklich kennt. Dazu gehört erstens die Zielmessung. Zweitens muss die Staatengemeinschaft alles machen, damit sich diese Regionen politisch und militärisch stabilisieren können.

Die UNO soll es richten, nicht die Schweiz?

Atteslander: Alle zusammen. Die Schweiz ist ein neutrales Land. Wenn die Staatengemeinschaft wirklich etwas will, können Verbesserungsprozesse eingeleitet werden. Solange das nicht der Fall ist, bleiben Krisenregionen wie etwa Syrien weiterhin unruhig. Ist die Sicherheit nicht gewährleistet, gibt es Hungersnöte und Migrationsströme.

Fasel: Im Zusammenhang mit der Flüchtlingskrise muss man vor Ort helfen. Da sind sich alle einig. Die Schweiz hat auf unser kontinuierliches Drängen beim Bundesrat die Hilfe in Syrien vor Ort auf 50 Millionen Franken erhöht. Der Bedarf ist hier aber noch viel grösser. Der Bundesrat muss sich aktiv zur humanitären Schweiz bekennen. Das ist keine Frage der Wirtschaftspolitik, sondern der Aussenpolitik – es ist eine Grundhaltung.

Atteslander: Es gibt viele Projekte, die hören auf, wenn der Geldfluss versiegt. Das ist nicht nachhaltig. Im Parlament hätte die Botschaft des Bundesrats eine bessere Chance, wenn die Deza aufzeigen könnte, welche Ziele sie erreicht hat. Aber genau diese Vorarbeit wurde nicht geleistet.

Chefredaktorin, Die Volkswirtschaft

Die Gesprächspartner

Jan Atteslander ist seit sieben Jahren als Leiter Aussenwirtschaft in der Geschäftsleitung des Wirtschaftsdachverbands Economiesuisse. Von 2000 bis 2008 war er Mitglied der Geschäftsleitung von Swissholdings, dem Verband der Industrie- und Dienstleistungskonzerne der Schweiz. Der 52-jährige Ökonom studierte an der Universität Bern, wo er einen Doktortitel erwarb. Er ist in Biel aufgewachsen und lebt im Waadtland.

Der 60-jährige Hugo Fasel ist seit 2008 Direktor des Hilfswerks Caritas Schweiz. Zuvor sass der deutschsprachige Freiburger 17 Jahre für die Christlich-soziale Partei (CSP) im Nationalrat. Neben seiner Tätigkeit als Nationalrat leitete der Ökonom die Gewerkschaftsdachorganisation Travailsuisse.

Agenda 2030

Die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung der UNO ist ab 2016 der global geltende Rahmen für nationale und internationale Bemühungen zur nachhaltigen Entwicklung und Armutsbekämpfung. Die 17 Ziele für nachhaltige Entwicklung (SDG) ersetzen die Millenniumsentwicklungsziele.

Chefredaktorin, Die Volkswirtschaft