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Dieser Artikel ist Teil des Schwerpunkts «Ergänzungsleistungen: Fehlanreize beseitigen»

Die Reform soll die Ergänzungsleistungen in ihrer Kernaufgabe stärken

Wer trotz Invaliden- oder Altersrente nicht genug zum Leben hat, soll Unterstützung erhalten. Diese zentrale Aufgabe will der Bundesrat mit der Revision der Ergänzungsleistungen festigen. Zu diesem Zweck will er die Verwendung von Eigenmitteln für die Altersvorsorge verbessern und unerwünschte Schwelleneffekte reduzieren.

Die Ergänzungsleistungen sollen ein menschenwürdiges Dasein ermöglichen. Dazu gehört auch die Telnahme am sozialen Leben. (Bild: Keystone)

Vor knapp zwei Jahren gab der Bundesrat bekannt, dass er das System der Ergänzungsleistungen (EL) in verschiedenen Punkten revidieren möchte. Er will damit erreichen, dass die breite Akzeptanz des EL-Systems erhalten bleibt und dass die Ergänzungsleistungen ihre Kernaufgabe – die Gewährleistung einer menschenwürdigen Existenzsicherung – auch in Zukunft erfüllen können. Insbesondere soll die Reform die folgenden Ziele erreichen:

  • das Leistungsniveau erhalten;
  • die Verwendung von Eigenmitteln für die Altersvorsorge verbessern, um das Risiko einer Abhängigkeit von EL im Alter zu minimieren;
  • Schwelleneffekte und unerwünschte Anreize zum Verbleib im EL-System reduzieren.

Der Gesetzesentwurf, den der Bundesrat in die Vernehmlassung geschickt hat, trägt dem Bedürfnis der Renten beziehenden Personen nach einer gesicherten Existenz und den Sorgen der Kantone angesichts der steigenden Kosten gleichermassen Rechnung.

Keine Sparvorlage

Die Kernaufgabe der Ergänzungsleistungen lässt sich in einem Satz zusammenfassen: Sie sollen Personen, deren Alters- oder Invalidenrente zum Leben nicht ausreicht, ein menschenwürdiges Dasein ermöglichen. Dieses beinhaltet insbesondere die Führung eines eigenen Haushaltes, die Teilnahme am sozialen Leben sowie die medizinische Grundversorgung. Die Ausgaben, die man einer Person dafür zugesteht, sind bereits heute knapp bemessen. Im Bereich der Mietzinse sind sie teilweise sogar ungenügend. Im Dezember 2014 hat der Bundesrat deshalb dem Parlament eine Botschaft zur Änderung der anrechenbaren Mietzinsmaxima überwiesen. Die Massnahmen der EL-Reform sind so ausgestaltet, dass sich die EL-Bezüger in ihrer Lebensführung nicht noch weiter einschränken müssen. Dadurch ist auch gewährleistet, dass es nicht zu einer Leistungsverschiebung in die Sozialhilfe und damit zu einer finanziellen Mehrbelastung der Kantone kommt.

Bei der EL-Reform handelt es sich folglich nicht um eine Sparvorlage. Dennoch können die vorgesehenen Verbesserungen das System der Ergänzungsleistungen auch finanziell nachhaltig entlasten. Im Jahr 2014 gaben Bund und Kantone rund 4,7 Milliarden Franken für Ergänzungsleistungen aus. Als Folge der demografischen Entwicklung nehmen diese Kosten alljährlich um circa 2,3 bis 2,5 Prozent zu. Durch die vorgesehenen Massnahmen können die Ausgaben im Jahr 2022 um 171 bzw. 152 Millionen Franken gesenkt werden. Die finanziellen Auswirkungen hängen davon ab, welche Variante zur Beschränkung der Kapitalbezüge aus der zweiten Säule man wählt (siehe Tabelle). Davon entfallen 51 bzw. 45 Millionen auf den Bund und 120 bzw. 107 Millionen auf die Kantone. Hinzu kommen Einsparungen im Prämienverbilligungssystem der Kantone in der Höhe von 116 Millionen Franken. Damit sorgt die Reform dafür, dass die EL für Bund und Kantone auch langfristig finanziell tragbar bleiben.

Finanzielle Auswirkungen der Ergänzungsleistungsreform, im Jahr 2022

in Millionen Franken zu Preisen von 2015

Massnahme Kostenfolgen davon Bund davon Kantone
Kapitalbezüge aus der zweiten Säule
Variante 1: Ausschluss des Obligatoriums -38 -11 -27
Variante 2: Beschränkung auf 50% des Obligatoriums -19 -5 -14
Ausschluss Kapitalbezug bei selbstständiger Erwerbstätigkeit -8 -2 -5
Berücksichtigung des Vermögens in der EL-Berechnung
Senkung der Freibeträge auf dem Gesamtvermögen -56 -17 -39
Übrige Massnahmen -9 -5 -5
Reduktion von Schwelleneffekten
Volle Anrechnung hypothetischer Erwerbseinkommen -17 -11 -6
EL-Berechnung von Personen im Heim
Tageweise Berücksichtigung der Heimtaxe -43 -5 -38
Total aus Massnahmen (Variante 1) -171 -51 -120
Total aus Massnahmen (Variante 2) -152 -45 -107

Quelle: BSV / Die Volkswirtschaft

Kapital der zweiten Säule schützen

Als Bedarfsleistungen müssen die Ergänzungsleistungen gezielt jenen Personen zugutekommen, die ohne diese Unterstützung unter dem Existenzminimum leben würden. Die EL-Reform soll sicherstellen, dass man die Eigenmittel der Versicherten bei der Berechnung der Leistungshöhe angemessen berücksichtigt. Vor einem Heimeintritt sind Personen, die im Rentenalter eine ungekürzte Rente der AHV und der beruflichen Vorsorge beziehen können, in der Regel nicht auf EL angewiesen. Künftig soll das Kapital der zweiten Säule deshalb möglichst bis zum Erreichen des Rentenalters bewahrt und in Rentenform bezogen werden.

Zwar können auch Versicherte, die ihr Altersguthaben der zweiten Säule nicht als Rente, sondern in Kapitalform beziehen, ihren Lebensunterhalt grundsätzlich aus eigenen Mitteln bestreiten – allerdings nur, bis das Kapital aufgebraucht ist. Zum Zeitpunkt des Kapitalbezugs weiss eine Person in der Regel nicht, wie lange sie noch leben wird. Sie geht somit das Risiko ein, dass das Kapital auch dann nicht bis ans Lebensende reicht, wenn es ausschliesslich zu Vorsorgezwecken verwendet wird. Diese Gefahr besteht bei einer lebenslänglich ausgerichteten Rente nicht. Gerade kleine Altersguthaben werden überdurchschnittlich oft in Kapitalform ausgerichtet. Sie sind auch bei gewissenhafter Verwendung rasch aufgezehrt. Spätestens bei einem Heimeintritt, der für die betroffene Person regelmässig mit hohen Kosten verbunden ist, sind auch grössere Kapitalien rasch verbraucht. In beiden Fällen muss die fehlende Rente durch die EL kompensiert werden, was für diese zu einer unnötigen finanziellen Mehrbelastung führt. Der Bundesrat will deshalb den Kapitalbezug des Altersguthabens für den obligatorischen Teil der beruflichen Vorsorge ausschliessen oder auf 50 Prozent des Obligatoriums beschränken.

Versicherte, die ihr Vorsorgekapital der zweiten Säule für den Einstieg in die selbstständige Erwerbstätigkeit verwenden, laufen bei einem Misserfolg Gefahr, dieses Kapital ganz oder teilweise zu verlieren. Auch hier müssen die Lücken, die dadurch in der Altersvorsorge der betroffenen Personen entstehen, teilweise durch die Ergänzungsleistungen gedeckt werden. Auch bei der Aufnahme einer selbstständigen Erwerbstätigkeit sollen deshalb in Zukunft keine Kapitalbezüge aus der obligatorischen beruflichen Vorsorge mehr möglich sein. Da die Guthaben aus der zweiten Säule für die Finanzierung neuer Unternehmen nur eine marginale Rolle spielen,[1] sind durch diese Massnahme keine negativen Auswirkungen auf die Volkswirtschaft zu erwarten.

Keine Einschränkungen sind bei den Vorbezugsmöglichkeiten für den Erwerb von Wohneigentum vorgesehen. Diese Form des Kapitalbezugs stellt für die EL kein Problem dar, da das Kapital in Form einer Immobilie erhalten bleibt.

Vermögen angemessen berücksichtigen

Mit der EL-Reform will man sicherstellen, dass die Versicherten ihre eigenen finanziellen Möglichkeiten in angemessener Weise ausschöpfen, bevor sie auf EL zurückgreifen. In diesem Rahmen sollen unter anderem die Freibeträge auf dem Gesamtvermögen angepasst werden. Für alleinstehende Personen schlägt der Bundesrat eine Senkung von 37’500 auf 30’000 Franken und für Ehepaare von 60’000 auf 50’000 Franken vor. Die Freibeträge auf selbst bewohnten Liegenschaften sollen unverändert bleiben.

Gleichzeitig möchte man eine jährliche Grenze für den Vermögensverbrauch einführen. Ohne Rechtspflicht oder wichtigen Grund soll eine Person künftig pro Jahr maximal 10 Prozent ihres Vermögens verbrauchen dürfen. Ausgaben, welche diese Grenze überschreiten, werden als Vermögensverzicht behandelt. Ein solcher bedeutet, dass die Vermögenswerte, die darüber hinaus verbraucht wurden, zum tatsächlich vorhandenen Vermögen wieder hinzugerechnet werden, als wären sie noch vorhanden. Durch diese Massnahme verhindert man, dass ein unvernünftiger Umgang mit dem Vermögen zu höheren EL führt.

Schwelleneffekte und Fehlanreize reduzieren

Sowohl der Eintritt in das EL-System wie auch der Austritt sind für die Versicherten fast immer mit Veränderungen im verfügbaren Einkommen verbunden. Diese Schwelleneffekte sind dann problematisch, wenn eine Person durch den Bezug von IV-Rente und EL finanziell bessergestellt ist als vor der Invalidität. Oder wenn ein Austritt aus dem EL-System mit einer erheblichen Verschlechterung der wirtschaftlichen Situation verbunden ist. In diesen Fällen wirkt sich dieser Schwelleneffekt ungünstig auf den Anreiz zur Erwerbstätigkeit aus, da es sich für die betroffenen Personen nicht lohnt zu arbeiten. Die EL-Reform will diese Schwelleneffekte deshalb so weit wie möglich reduzieren.

Heute erhalten EL beziehende Personen in den meisten Kantonen einen Betrag, welcher mindestens der durchschnittlichen Krankenversicherungsprämie des jeweiligen Kantons oder der jeweiligen Prämienregion entspricht. Kleine Beträge werden somit stark angehoben. Der Ein- und Austritt aus dem EL-System erzeugt so einen Schwelleneffekt. Gleichzeitig führt diese Regelung dazu, dass Personen mit einer EL-Mindestgarantie im Vergleich zu anderen EL-Bezügern ein höheres verfügbares Einkommen haben. Um diese unerwünschten Effekte zu reduzieren, will man die EL-Mindesthöhe auf den Betrag der höchsten Prämienverbilligung für Personen ohne EL- und Sozialhilfeanspruch senken.

Bei Personen, die ihre Erwerbsfähigkeit nicht voll ausschöpfen, wird bei der Berechnung der Leistungshöhe ein hypothetisches Erwerbseinkommen berücksichtigt. Das heutige Recht behandelt dieses gleich wie ein tatsächlich erzieltes Erwerbseinkommen. Das bedeutet, dass es nach Abzug eines Freibetrages lediglich zu zwei Dritteln als Einnahme angerechnet wird. Dadurch verringert sich der Anreiz, die zumutbare Erwerbstätigkeit voll auszuschöpfen. Künftig will man hypothetische Erwerbseinkommen deshalb vollumfänglich in der EL-Berechnung berücksichtigen.

Übervergütungen verhindern

Die Prämie für die obligatorische Krankenversicherung ist für jede Person eine zwingende Auslage. Die entsprechenden Kosten werden deshalb in der EL-Berechnung als Ausgabe anerkannt. Nach dem bisherigen Recht wird dabei in jedem Fall ein Pauschalbetrag berücksichtigt. Um Übervergütungen zu verhindern, sollen die Kantone die Möglichkeit erhalten, bei der Berechnung der Leistungshöhe anstelle des Pauschalbetrages wahlweise die tatsächliche Prämie zu berücksichtigen, falls diese tiefer ist als der Pauschalbetrag. Auch bei Personen im Heim soll nur noch die Heimtaxe für diejenigen Tage berücksichtigt werden, die das Heim tatsächlich in Rechnung stellt.

Die Vernehmlassungsfrist für die EL-Reform ist am 18. März 2016 abgelaufen. Die Ergebnisse werden zurzeit ausgewertet. Der Bundesrat will bis Ende 2016 eine Botschaft zur Reform verabschieden, sodass das Parlament im kommenden Jahr mit den Beratungen beginnen kann.

  1. Die ausbezahlten Vorsorgegelder für die Aufnahme einer selbstständigen Erwerbstätigkeit beliefen sich 2013 lediglich auf etwa 5 Prozent des Gesamtvolumens neuer Bankkredite an Selbstständige und Unternehmen mit bis zu neun Mitarbeitenden. Bei einem Teil dieser 5 Prozent handelt es sich zudem um überobligatorische Guthaben, die mit der vorgesehenen Regelung weiterhin bezogen werden können. []

Juristin, Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV), Bern

Juristin, Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV), Bern