Die Volkswirtschaft

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Dieser Artikel ist Teil des Schwerpunkts «Freihandel und die Schweizer Agrarpolitik: Wie geht das zusammen?»

Bauern profitieren von Freihandel

Eine Öffnung des Agrarsektors zahlt sich für Landwirte, Lebensmittelhersteller und Konsumenten aus. Eine Abschottung birgt indes volkswirtschaftliche Risiken.

In der EU ist die Nachfrage nach Schweizer Qualitätskäse gestiegen. Bauer bei «Käseteilet» im Justistal im Berner Oberland. (Bild: Keystone)

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Die Schweizer Erfahrungen mit Handelserleichterungen im Agrarbereich beschränken sich auf die Teilmärkte Wein und Käse, welche 2001 bzw. 2007 substanzielle Anpassungen erfuhren. Auf eine breitere Liberalisierung im Agrarsektor wurde bisher aber verzichtet. Ein Blick nach Österreich, das ähnliche Landwirtschaftsstrukturen wie die Schweiz aufweist, ist aufschlussreich. Im Zuge des EU-Beitritts wurde der Agrarsektor dort im Jahr 1995 liberalisiert. Seither haben sich die nominalen Exporte von Agrarprodukten und Lebensmitteln verfünffacht. Trotz des Strukturwandels ist die durchschnittliche Betriebsgrösse nicht übermässig gewachsen, und auch zwanzig Jahre nach der Öffnung sind die meisten Betriebe weiterhin in Familienbesitz. In der Schweiz würden – nebst den Produzenten – auch die Konsumenten dank tieferer Preise und einer grösseren Produkteauswahl von einer Liberalisierung profitieren. Eine Marktabschottung birgt indes die Gefahr, dass wichtige Handelsabkommen blockiert werden.

Geografisch ist die Schweiz klein: Gemessen an ihrer Einwohnerzahl schafft sie es knapp in die Top 100 aller Staaten. Noch weiter zurück fällt sie im Flächenvergleich. Fast halb so gross wie Österreich, liegt sie nur einen Platz vor Bhutan und noch hinter den Niederlanden.

Es geht aber auch anders: Die Schweiz gilt heute als eines der wohlhabendsten Länder der Welt.[1] Lediglich Luxemburg, Norwegen und das arabische Emirat Katar weisen ein höheres Bruttoinlandprodukt (BIP) pro Kopf auf. Auch absolut ist die Wirtschaftsleistung der Schweiz mit rund 650 Milliarden Franken[2] bemerkenswert: Auf knapp 0,003 Prozent der Landfläche der Erde erwirtschaften unsere Unternehmen mit 0,1 Prozent der Weltbevölkerung gut 1 Prozent des globalen BIP.

Massgeblichen Anteil am Wohlstand der Schweiz haben die unzähligen innovativen Unternehmen mit ihren gut ausgebildeten Fachkräften, die sich tagtäglich im globalen Wettbewerb behaupten müssen und dies auch sehr erfolgreich tun. Nicht selten sind auch kleine und mittlere Unternehmen (KMU) als Nischenplayer regelrechte «Hidden Champions» und fest in internationale Wertschöpfungsketten eingebunden. Zusammen mit den Grossunternehmen sichern sie damit Arbeitsplätze, Steuererträge der öffentlichen Hand und Investitionen in den Wirtschaftsstandort Schweiz.

Internationale Handelsbeziehungen elementar

Heute wird in der Schweiz jeder zweite Franken in Zusammenarbeit mit dem Ausland erwirtschaftet. Rund 70 Prozent der Exporte gehen in die beiden Märkte EU und USA. Der eigene Heimmarkt – der erst noch sprachlich segmentiert ist – ist schlicht zu klein, um den Wohlstand zu finanzieren. Unternehmen in der Schweiz waren deshalb seit je gezwungen, international wettbewerbsfähig zu sein.

Wegen dieser Rahmenbedingungen sind starke Handelsbeziehungen mit dem Ausland für die Aufrechterhaltung und die Weiterentwicklung des Wohlstands elementar. Dabei sind insbesondere multilaterale Handelsliberalisierungen – im Rahmen der WTO – von grosser Bedeutung. Gerade für kleine Staaten sichern sie verlässliche, international verbindliche Regeln für den weltweiten Handel.

In Anbetracht der wachsenden Bedeutung regionaler und bilateraler Freihandelsabkommen zwischen wichtigen Handelspartnern – wie des geplanten transatlantischen Freihandelsabkommens (TTIP) zwischen der EU und den USA – muss die Schweiz aber darauf achten, nicht ins Abseits zu geraten.[3] Andernfalls drohen dem Wirtschaftsstandort Handelsumlenkungen und ein Verlust an Investitionen mit schmerzhaften Einbussen an Wohlstand und Arbeitsplätzen. Entsprechend muss die Schweiz auch das umfangreiche Netz an Freihandels-, Investitionsschutz- und Doppelbesteuerungsabkommen mit relevanten Drittstaaten zielgerichtet ausbauen. Oberste Maxime ist dabei die Sicherung des grösstmöglichen handelspolitischen Spielraums für in der Schweiz ansässige Unternehmen.

Ernährungssouveränität entpuppt sich als Mythos

Während im zweiten und im dritten Sektor der Volkswirtschaft die internationale Perspektive allgegenwärtig ist, wird sie im ersten Sektor zumindest politisch immer wieder ausgeblendet. So pochen Bauernvertreter immer wieder auf eine Ernährungssicherheit, die auf eine möglichst hohe Selbstversorgung setzt. Zugrunde liegt dieser Perspektive die Überlegung, dass wir unsere Nahrung selber produzieren müssen, die Schweiz also so autark wie möglich funktionieren soll.

Dieser Ansatz führt in die Irre: Eine sichere Lebensmittelversorgung ist nicht mit einer hohen Inlandproduktion zu verwechseln. Zahlreiche Vorleistungen der Landwirtschaft wie Futtermittel, Saatgut, Setzlinge, Dünge- und Pflanzenschutzmittel oder Elterntiere in der Geflügelproduktion werden vom Ausland bezogen. Ferner steht jeder Traktor still, wenn die dafür nötigen Erdölprodukte und Ersatzteile nicht importiert werden können. Die inländische Lebensmittelproduktion kann jedoch nur aufrechterhalten werden, solange diese Vorleistungen verfügbar sind.

Die Landwirtschaft ist somit, wie andere Sektoren auch, eng in die internationale Arbeitsteilung und Spezialisierung eingebunden. Auch für die Landwirtschaft ist der internationale Marktzugang elementar. Politisch, gesellschaftlich und auch in der Werbung für landwirtschaftliche Produkte werden diese Zusammenhänge aber kategorisch ausgeblendet. Dabei zeigt beispielsweise die schlechte Kartoffelernte im letzten Jahr, dass Produktionsschwierigkeiten durchaus auch im Inland auftreten können und Importe solche Engpässe ausgleichen können.

Käseproduktion gesteigert

Auch den Exportchancen von einheimischen Produkten wird noch viel zu wenig Beachtung geschenkt. Dabei zeigt der Freihandel mit der EU im Käsemarkt seit 2007 die Vorteile auf: Die inländische Käseproduktion konnte trotz steigender Importe erhöht wer­den. Der Ab­bau von Zöl­len und Zollkontin­gen­ten führ­te zu höhe­ren Markt­an­teilen der Schwei­zer Un­ternehmen in der EU, und die Handelsbilanz dieser Produkte ist positiv.

Vor al­lem Frisch- und Halbhartkäse ha­ben an Bedeu­tung gewonnen, und seit der Einführung des Käs­efreihandels mit der EU exportiert die Schweiz ten­den­zi­ell teu­re­ren Käse in die EU. Importiert werden eher günstige­re Pro­dukte. Auch die Handelserleichterungen beim Weisswein im Jahr 2001 haben zu einer besseren Produktequalität in der Schweiz geführt.

Nebst den Betrieben, die sich offensichtlich erfolgreich im Qualitätswettbewerb positionieren, profitieren auch die Kon­sumen­ten – von ei­ner grösse­ren Aus­wahl und von ten­den­zi­ell sinken­den Preisen. Es überrascht deshalb nicht, dass der Käsekonsum gestiegen ist.

Mangelnde Dynamik durch fehlende Marktöffnung

Der derzeitige Verzicht auf eine generelle Marktöffnung im Agrarbereich hingegen bringt nicht nur für die Konsumenten, sondern auch für die produzierenden Betriebe Nachteile. Einerseits lassen sich die Vorleistungen nicht günstiger einkaufen, und andererseits führt der Mangel an Wettbewerb zu langfristig wenig konkurrenzfähigen Strukturen. So sind in der Schweiz beispielsweise der Einsatz von neuen Technologien in der Landwirtschaft oder neue Formen der Arbeitsteilung und Zusammenarbeit – wie beispielsweise die gemeinsame Nutzung von Maschinen – noch wenig verbreitet.

Gleichzeitig führt die Überschätzung der eigenen Stärken (Know-how, Qualität, Umwelt, Tierwohl) bzw. die Unterschätzung der ausländischen Konkurrenz zu mangelnder Dynamik. Um als Schweizer Landwirtschaftsbetrieb langfristig erfolgreich zu sein, sind jedoch die stetige Überprüfung und eine allfällige Korrektur der Produktionseffizienz und der eigenen Position in der Wertschöpfungskette zentral.

Marktöffnung in Österreich erfolgreich

Ein Vergleich mit unserem Nachbarland Österreich zeigt: Bei einem Freihandelsszenario mit der EU ist nicht mit überdurchschnittlichen Umwälzungen bei den Betriebsstrukturen zu rechnen. Zwar erfasste der Strukturwandel die österreichische Landwirtschaft nach dem EU-Beitritt im Jahr 1995 stark. In der Schweiz reduzierte sich aber die Zahl der landwirtschaftlichen Betriebe bis heute in praktisch demselben Ausmass – und dies ohne grössere Handelsliberalisierungen. Trotz EU-Konkurrenz konnten in Österreich die im internationalen Vergleich kleinräumigen und nicht industriellen Strukturen im hohen Masse erhalten werden. Ähnlich wie in der Schweiz befinden sich neun von zehn Betrieben nach wie vor in Familienbesitz. Und obwohl die durchschnittliche Betriebsgrösse in Österreich klar stieg, liegt die landwirtschaftliche Nutzfläche pro Betrieb mit rund 19 Hektaren immer noch auf dem Niveau der Schweiz (19,7 Hektaren[4]).

Gleichzeitig hat sich die österreichische Landwirtschaft seit der Marktöffnung jedoch eine respektable Wettbewerbsfähigkeit erarbeitet. Die nominalen Exporte haben sich in den letzten zwanzig Jahren verfünffacht (siehe Abbildung). Die Entwicklung erwies sich auch dann als robust, als im Rahmen der EU-Osterweiterung 2004 mit der Slowakei, Slowenien, Tschechien und Ungarn gleich vier Nachbarländer mit günstigeren Kostenstrukturen in den europäischen Binnenmarkt eintraten.

Österreich: Aussenhandelsbilanz mit Agrarprodukten und Lebensmitteln (1995–2014, zu jeweiligen Preisen)

Quelle: Statistik Austria / Die Volkswirtschaft

Die Schweiz befindet sich heute in einer ähnlichen Situation wie Österreich in den Neunzigerjahren. Das Nachbarland hatte 1973 mit dem Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) seine Wirtschaft gegenüber den späteren EU-Staaten geöffnet und einzig die Landwirtschaftsbranche von dieser Liberalisierung ausgeklammert. In der Schweiz sind die Wirtschaftsbeziehungen mit der EU heute unter anderem dank bilateralen Abkommen ebenfalls eng – ausser im Agrarsektor.

In Österreich galt der erste Sektor in den Neunzigerjahren ebenfalls als kaum wettbewerbsfähig.[5] Der fehlende Druck der ausländischen Konkurrenz machte sich in ähnlicher Weise in vor- und nachgelagerten Industrien bemerkbar, was sich unter anderem in hohen Preisen für landwirtschaftliche Vorleistungen äusserte. Als Konsequenz daraus gab es auf Konsumentenseite substanzielle Preisunterschiede gegenüber vergleichbaren EU-Ländern. Zudem war auch in Österreich die Landwirtschaft von vielen kleinen Betrieben geprägt, von denen mehr als die Hälfte in topografisch benachteiligten Gebieten – in der Regel in Hügel- oder Berggebieten – angesiedelt war.

Die Öffnung der Märkte innerhalb der EU ermöglichte es den Landwirten in Österreich, sich auf die jeweiligen Stärken zu konzentrieren und einen Mehrwert für die Konsumenten zu bieten. Trotz Strukturwandel üben sie weiterhin einen attraktiven Beruf in vorwiegend kleinräumigen Strukturen aus.

Offene Grenzen sichern Wohlstand

Im Gegensatz zu Österreich ist in der Schweiz auf den entscheidenden Schritt einer breiteren Handelsliberalisierung bisher verzichtet worden: Verhandlungen über ein entsprechendes Agrarfreihandelsabkommen mit der EU wurden im Jahr 2012 vom Schweizer Parlament sistiert.

Offene Grenzen schmälern den langfristigen Erfolg der Landwirtschaft auch in kleinen Alpenländern nicht – im Gegenteil, wie das Beispiel Österreich zeigt. Sie führen zu verstärktem Unternehmergeist, Innovation und höherer Produktivität. Es ist klar: Der durch die Liberalisierung forcierte Strukturwandel müsste begleitet werden. Unter anderem sieht beispielsweise die aktuelle Schweizer Agrarpolitik 2014 bis 2017 entsprechende Übergangsbeiträge vor.

Das Scheitern der Bemühungen um ein Freihandelsabkommen zwischen der Schweiz und den USA im Jahr 2007 (unter anderem am Widerstand gewisser politischer Kreise aus der Landwirtschaft) zeigt als Negativbeispiel, welches Schadenspotenzial für den Wirtschaftsstandort und unseren Wohlstand verpasste handelspolitische Chancen mittel- und langfristig bergen. So hätte ein erfolgreicher Verhandlungsabschluss das drohende Diskriminierungspotenzial durch die laufenden TTIP-Verhandlungen für die Schweizer Exportwirtschaft deutlich gesenkt und auch für die Landwirtschaft den Zugang zu über 300 Millionen Konsumenten wesentlich erleichtert.

Handelsliberalisierungen sind demzufolge für sämtliche Wirtschaftssektoren ein erfolgversprechender Ansatz. Von attraktiven Marktzugängen profitiert auch die Landwirtschaft. Denn: Freihandel, offene Grenzen und eine auf Unternehmertum und Produktionseffizienz ausgerichtete, marktorientierte Agrarpolitik ergänzen sich gut. Je besser ihr Zusammenspiel funktioniert, desto grösser sind der handelspolitische Spielraum zur Sicherung des Wohlstands und der langfristige Erfolg der Schweizer Landwirtschaft.

  1. 2014 betrug das BIP pro Kopf gemäss Weltbank 78’432 Franken. []
  2. Bundesamt für Statistik, gemäss Produktionsansatz für das Jahr 2014. []
  3. Weitere Beispiele sind die Transpazifische Partnerschaft (TPP), das Wirtschafts- und Handelsabkommen zwischen der EU und Kanada (Ceta) oder das Freihandelsabkommen EU – Japan. []
  4. Bundesamt für Statistik (2015), landwirtschaftliche Nutzfläche pro Betrieb []
  5. Vgl. Hofreither M. F. (2006). Anpassungsprozesse der österreichischen Landwirtschaft als Folge des EU-Beitritts. In: Die Volkswirtschaft 09/2006. []

stv. Leiter Aussenwirtschaft, Economiesuisse, Zürich

Dr. rer. pol., stv. Leiter allgemeine Wirtschaftspolitik und Bildung, Economiesuisse, Zürich

stv. Leiter Aussenwirtschaft, Economiesuisse, Zürich

Dr. rer. pol., stv. Leiter allgemeine Wirtschaftspolitik und Bildung, Economiesuisse, Zürich