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Welche Aufgaben hat der Beirat Zukunft Finanzplatz?

In der Finanzmarktregulierung ist in den letzten Jahren kaum ein Stein auf dem anderen geblieben. Vor diesem Hintergrund ist ein regelmässiger Austausch zwischen der Verwaltung und der Branche zur strategischen Ausrichtung der Finanzmarktpolitik wichtig. Der Bundesrat hat deshalb letztes Jahr den Beirat Zukunft Finanzplatz eingesetzt.

Wie der Finanzplatz in zehn Jahren aussieht, weiss niemand. World Trade Center der Credit Suisse in Zürich. (Bild: Keystone)

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Mit einer globalen Regulierungsoffensive hat die Wirtschaftspolitik versucht, die in der Finanzkrise offensichtlich gewordenen Mängel zu beseitigen. Um in diesem Umbruch die Übersicht zu wahren und konsistent zu bleiben, bemühte sich der Bundesrat seit der Finanzkrise darum, Gesamtstrategien für die Regulierungsentwicklung vorzulegen. Dieser strategische Ansatz wurde in verschiedenen, breit abgestützten Expertengruppen erarbeitet. Ende 2014 beschloss der Bundesrat, diese Strategiearbeit auf eine etwas längerfristige Basis zu stellen, und setzte den Beirat Zukunft Finanzplatz ein. In diesem Gremium mit hochrangigen Vertretungen der Behörden und der Branche wird die Umsetzung der Strategie begleitet und werden Empfehlungen zur Ergänzung der Strategie erarbeitet. Die Finanzmarktstrategie zielt auf Rahmenbedingungen ab, die dem Finanzsektor nicht unnötig Geschäftsmodelle verbauen, im internationalen Vergleich liberal ausgestaltet sind, Innovationen ermöglichen und dabei die Finanzstabilität möglichst effizient gewährleisten. An diesem Ziel orientieren sich die Arbeiten des Beirates.

Es ist kaum erstaunlich, dass die Finanzkrise – die grösste derartige globale Verwerfung seit der Grossen Depression – den Finanzsektor nachhaltig geprägt hat. Da war zunächst die Nahtoderfahrung für weite Teile der international tätigen Banken im Herbst 2008, die im Zusammenbruch von Lehman Brothers kulminierte und welche den sich bis dahin in falscher Sicherheit wiegenden Sektor gewaltig durchschüttelte. Kaum war dieser Schock halbwegs überwunden, setzte als Nächstes eine Welle von politischen Reaktionen ein, die das verständliche Ziel verfolgten, einen solchen Unfall in Zukunft zu verhindern. Daraus resultierte weltweit eine substanzielle Anpassung des rechtlichen Umfeldes.

In sehr kurzer Zeit wurden auf allen wichtigen Finanzplätzen Massnahmen ergriffen, um die Systemstabilität, aber auch den Kundenschutz zu stärken. Diese Regulierungswelle stellte für die Finanzinstitute eine grosse Herausforderung dar, da dies zum Teil starke Rückwirkungen auf ihre Geschäftsmodelle hatte. Gerade für einen so stark auf den Export angewiesenen Finanzplatz wie den schweizerischen war mit dieser Regulierungsoffensive aber noch ein weiteres Problem verbunden. Die von Land zu Land unterschiedlichen Gesetzesanpassungen vergrösserten die Unterschiede in der Regulierung und gefährdeten damit zunehmend den Zutritt auf ausländische Märkte. Das betraf insbesondere den für die Schweiz besonders wichtigen europäischen Markt, wo mit der ursprünglich angedachten Umsetzung der Finanzmarktrichtlinie Mifid II zudem eine relativ abschottend wirkende Zentralisierung der EU-Regulierungen drohte.

Zeitgleich kam für die Schweiz noch eine weitere, ausserordentlich grosse Herausforderung dazu, nämlich der sich intensivierende Druck in Richtung des Automatischen Informationsaustausches in Steuerfragen. Schliesslich war die wirtschaftlich eher kleine Schweiz angesichts der ausserordentlichen Grösse ihrer beiden Grossbanken besonders gefordert, rasch eine griffige Too-big-to-fail-Politik (TBTF) zu entwickeln.

Beirat beginnt nicht bei null

Angesichts dieser Flut von Herausforderungen, die seit 2008 mehr oder weniger gleichzeitig auf den Schweizer Finanzplatz hereinbrachen, ist es nicht überraschend, dass die Finanzmarktpolitik die Schweizer Wirtschaftspolitik in den letzten Jahren stark dominiert hat. Der Bundesrat war angesichts der vielfältigen gleichzeitigen Entwicklungen rasch darum bemüht, sich ein Gesamtbild der regulatorischen Anpassungen zu machen. Auch um die gegenseitigen Abhängigkeiten zu erkennen, wurden seit 2009 deshalb regelmässig Gesamtstrategien für die Finanzmarktpolitik generell oder für wichtige ihrer Teilgebiete entwickelt (siehe Abbildung 1).

Abb. 1: Wichtige strategische Dokumente zur Finanzmarktregulierung auf Bundesebene seit der Finanzkrise

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Quelle: Admin.ch / Die Volkswirtschaft

Als Reaktion auf die anhaltenden Herausforderungen setzte der Bundesrat im Herbst 2013 eine Expertengruppe zur Weiterentwicklung der Finanzmarktstrategie ein, welche 2014 ihren Schlussbericht vorlegte. Mit der Kenntnisnahme des Berichts beschloss der Bundesrat Ende 2014, ein Expertengremium mit einem etwas längeren Zeithorizont zu schaffen. Damit baute er auf der Erfahrung der vergangenen Jahre auf, bei denen unterschiedliche, breit zusammengesetzte Expertengruppen eine wichtige Rolle für die Strategieentwicklung gespielt hatten. Dazu kamen parlamentarische Forderungen, insbesondere eine Motion des Solothurner Ständerats Pirmin Bischof (CVP), die Expertengruppe zur Weiterentwicklung der Finanzmarktstrategie in Form eines Strategierates weiterzuführen. Vor diesem Hintergrund wurde der Beirat Zukunft Finanzplatz geschaffen und bis Ende 2019 eingesetzt.

Der Beirat stellt den regelmässigen Austausch aller massgeblichen Akteure zu Fragen der Finanzmarktstrategie sicher. Sein Mandat sieht vor, dass er, losgelöst vom Tagesgeschäft der Behörden, die strategischen Herausforderungen und Zukunftsperspektiven für das Finanzgeschäft in der Schweiz beurteilt. Dabei muss er das Interesse der gesamten Volkswirtschaft berücksichtigen. Das 19-köpfige Gremium unterbreitet dem Bundesrat gestützt auf seine Beurteilung Empfehlungen zur Anpassung der Finanzmarktstrategie und zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für den Finanzplatz.

Ob und allenfalls inwiefern der Bundesrat auf die Empfehlungen des Beirats eingeht, hat die Landesregierung zu entscheiden. Der Beirat ist breit aufgestellt und umfasst Vertretungen von Behörden, Privatwirtschaft und Wissenschaft (siehe Abbildung 2). Die Mitglieder sind Personen, die über hohe Entscheidungsbefugnisse in ihren Organisationen verfügen. Damit soll dem strategischen Fokus der Diskussionen Rechnung getragen werden. Gleichzeitig sind damit der zeitlichen Verfügbarkeit Limiten gesetzt. In der Regel trifft sich der Beirat dreimal im Jahr. Nötigenfalls kann er auch weitere Treffen vorsehen.

Abb 2: Zusammensetzung Beirat Zukunft Finanzplatz (Stand Herbst 2016)

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Quelle: SIF / Die Volkswirtschaft

Der Beirat ist nicht in die Verwaltung eingegliedert, sondern ist unabhängig und nicht weisungsgebunden. Die Vertretungen sind zwar von den Stakeholdern nominiert, sie sind aber persönlich ernannt, und es gibt in den Sitzungen keine Stellvertretungen. Jeweils Ende Jahr erstattet der Beirat dem Bundesrat Bericht über die Arbeiten.

Die Arbeiten des Beirates sind nicht öffentlich und unterstehen dem Amtsgeheimnis. Damit soll der vertrauliche Rahmen der Beratungen sichergestellt werden. Gleichzeitig können Entscheidungsgrundlagen mit nicht öffentlich zugänglichen Informationen erstellt werden. Die Beratungen im Beirat unterliegen somit keinem permanenten öffentlichen Mitteilungsdruck.

Die Arbeitsweise des Beirates garantiert eine relativ schlanke Struktur. Das Gremium hat kein eigenes Sekretariatsteam, und entsprechend müssen sich die Mitglieder an der Erstellung von Diskussionspapieren aktiv beteiligen. Ein Sekretär wird vom Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF) für diese Funktion zur Verfügung gestellt. Seine Aufgaben bestehen in der inhaltlichen Vor- und Nachbereitung der Sitzungen, was auch das Mitverfassen von Inputpapieren umfasst. Er nimmt seine Tätigkeit weisungsungebunden vom SIF wahr und wurde ebenfalls persönlich ernannt.

Rahmenbedingungen verbessern

Der Beirat, wie auch die verschiedenen Expertengruppen zuvor, hat die Aufgabe, strategische Überlegungen zur Entwicklung der Finanzmarktpolitik zu machen. Referenzpunkt der Arbeiten ist dabei jeweils eine übergeordnete Strategie des Bundesrates in diesem Bereich. Diese umfasst die Gesamtsicht der Herausforderungen und der Instrumente, mit denen diesen begegnet werden soll. Es ist wichtig, in diesem Zusammenhang ein paar generelle Worte zur Rolle solcher wirtschaftspolitischen Strategien – aber eben auch ihrer Grenzen – zu verlieren.

Die Erwartungen an eine Finanzmarktstrategie sind oft sehr hoch. Gelegentlich hört man etwa, dass eine solche Strategie auf einer Vorstellung darüber basieren sollte, wie der Schweizer Finanzplatz in zehn Jahren aussehen wird. Mit der Antwort «Niemand weiss das» wird man solchen Erwartungen natürlich nicht gerecht. Trotzdem ist es die einzige ehrliche Reaktion, und das hat nichts damit zu tun, dass man nicht genügend über das Thema nachgedacht hat oder zu wenig visionär ist.

Vielmehr folgt diese Antwort der Einsicht, dass die Marktwirtschaft ein Entdeckungsverfahren ist, in dem strukturelle Anpassungen nicht geplant werden können. Welche Modelle sich wo durchsetzen und welche Innovationen entstehen werden, ist von der Natur der Sache her nicht vorhersehbar, und folglich kann heute niemand sagen, wie erfolgreich die Schweiz in Zukunft in einem bestimmten Finanzgeschäft sein wird. Von einer Finanzmarktstrategie in einer Marktwirtschaft darf also sicher kein Ziel für die absolute Grösse und Zusammensetzung des Sektors in Zukunft erwartet werden. Jede gesetzgeberische Vision in diese Richtung hätte die offenkundigen Nachteile planwirtschaftlicher Methoden, und die Schweiz ist wirtschaftlich nicht zuletzt deshalb so erfolgreich, weil sie in der Vergangenheit auf solche Top-down-Ansätze in der Wirtschaftspolitik weitgehend verzichtet hat.

Das sinnvolle Ziel für eine Finanzmarktstrategie lässt sich am treffendsten mit der Allerweltsformulierung «Schaffung guter Rahmenbedingungen» zusammenfassen. Gut sind die finanzmarktpolitischen Rahmenbedingungen dann, wenn sie es der Branche ermöglichen, die Geschäfte zu betreiben, die aus betriebswirtschaftlicher Sicht am attraktivsten sind und die Gesamtwirtschaft mit qualitativ hochstehenden Finanzdienstleistungen versorgen. Und dabei sollte der gesetzliche Rahmen so ausgestaltet sein, dass möglichst alle Wege offen sind, das heisst heutige oder allfällige zukünftige Geschäfte nicht unnötig behindert werden. Die Konzentration auf die Rahmenbedingungen impliziert dabei auch, dass Politik oder Regulatoren nicht gestaltend auf die Geschäftsstrategien von Finanzunternehmen einwirken.

Dieser liberale Ansatz kann und soll natürlich nicht eine Aufforderung zur völligen Deregulierung sein. Gerade vom Finanzsektor können von der Natur des Geschäftes her substanzielle Gefahren für andere Unternehmen oder gar die Gesamtwirtschaft ausgehen; die Finanzkrise hat hierzu drastischen Anschauungsunterricht gegeben. Die vor dem Hintergrund dieser potenziellen Marktversagen notwendigen Regulierungen sollten aber so ausgestaltet sein, dass gegenüber anderen Ländern – die ihre Finanzmärkte ja aus dem gleichen Grund ebenfalls regulieren – keine Wettbewerbsnachteile entstehen. Ziel der Strategie sollten also Rahmenbedingungen sein, die im internationalen Vergleich den Finanzunternehmen so viele Freiräume wie möglich geben und nicht gewisse Geschäfte unnötig diskriminieren oder begünstigen. Damit steigt die Wahrscheinlichkeit, dass die privatwirtschaftlichen Entscheide zu möglichst wertschöpfungsstarken Arbeitsplätzen im Finanzsektor führen.

Professor für Wirtschaftspolitik und Regionalökonomie, Universität Bern; Vorsitzender Beirat Zukunft Finanzplatz

Professor für Wirtschaftspolitik und Regionalökonomie, Universität Bern; Vorsitzender Beirat Zukunft Finanzplatz