Die Volkswirtschaft

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Dieser Artikel ist Teil des Schwerpunkts «Hohe weltweite Verschuldung – was tun?»

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Der Bundeshaushalt hat während der Neunzigerjahre einen starken Anstieg der Verschuldung verzeichnet – worauf die Schuldenbremse in der Bundesverfassung verankert wurde. Seit ihrem Inkrafttreten im Jahre 2003 haben sich die Bundesschulden markant verringert. Trotzdem blieb ihr Beitrag zur vorteilhaften Entwicklung des Bundeshaushalts bisher jedoch unklar: Ist der Erfolg der guten Konjunkturlage geschuldet oder ursächlich auf die Schuldenbremse zurückzuführen? Unsere Analyse zeigt klar: Das Instrument war verantwortlich für die Senkung der Schuldenquote. Wesentliche Erfolgsfaktoren waren dabei deren Einfachheit, Transparenz und die solide verfassungsmässige Verankerung. Gesetzliche Lockerungen am Erfolgskonstrukt Schuldenbremse sind – auch in Anbetracht der Situation der Sozialwerke – entsprechend kritisch zu würdigen.

Die Zahlen sind beeindruckend: Seit dem Inkrafttreten der Schuldenbremse 2003 sind die Bruttoschulden des Bundes um 20 Milliarden auf 104 Milliarden Franken im Jahr 2014 gesenkt worden. Gemessen am Bruttoinlandprodukt (BIP) verminderten sich die Bundesschulden sogar noch stärker: von rund 26 Prozent auf 17 Prozent.

Nichtsdestotrotz gab es gerade in der politischen Diskussion immer wieder Zweifel an der tatsächlichen Wirksamkeit der Schuldenbremse. Kritiker argumentieren, die positive Entwicklung des Schuldenstandes sei primär auf die gesamtwirtschaftlichen Umstände zurückzuführen.[1] Denn: Während das BIP zwischen 1993 und 2003 lediglich um rund 16 Prozent wuchs, legte es im Zeitraum von 2003 bis 2013 um etwa 24 Prozent zu. Deshalb stellt sich die Frage: Wie wirksam ist die Schuldenbremse?

Das Ziel der Schuldenbremse ist es, den strukturellen Bundeshaushalt unter Berücksichtigung der konjunkturellen Stabilisierung der Wirtschaft ausgeglichen zu halten.[2] Ihre theoretische Legitimation beruht dabei insbesondere auf dem in der Ökonomie wohlbekannten Problem der fiskalischen Allmende. Eine begrenzte Ressource in kollektivem Besitz – von deren Nutzung niemand ausgeschlossen werden kann – schafft den individuellen Anreiz, die Allmende zu übernutzen, da nur ein Teil der damit verbundenen Kosten auf einen selbst entfällt. Ähnlich verhält es sich mit den Staatsfinanzen: Während eine bestimmte Interessengemeinschaft von einem bestimmten staatlichen Ausgabenprogramm profitiert, verteilen sich die Kosten auf alle Steuerzahler.[3] Politische Akteure setzen in diesem Fall allgemeine öffentliche Ressourcen zum Vorteil einzelner Verbandsinteressen ein («rent-seeking»). Genau wie der Allmende droht schliesslich auch dem Staatsbudget die Übernutzung, wodurch ein Defizit entsteht.

In den Neunzigerjahren kam zur steigenden Staatsverschuldung ein weiteres Problem hinzu: Die Budgetpolitik war geprägt von einem prozyklischen Ausgabeverhalten – was in einer tendenziell destabilisierenden Wirkung auf die Konjunktur resultierte. Die Schuldenbremse wirkte hier dämpfend, indem sie eine antizyklische Haushaltspolitik nicht nur zulässt, sondern sogar unterstützt (siehe Abbildung 1).[4] Da der Zustand der Staatsfinanzen ohne Schuldenbremse nicht beobachtet und verglichen werden kann, bleibt trotzdem unklar, inwiefern sie zum Schuldenabbau führte.[5]

Abb. 1: Finanzpolitische Expansion des Bundes und Produktionslücke (1990 bis 2010)

Quelle: EFD (2016) / Die Volkswirtschaft

Als Messinstrument bietet sich die synthetische Kontrollmethode an, welche die politischen Effekte in Beobachtungsdaten aus einer vergleichenden Perspektive bewertet (siehe Kasten). Die spanischen Ökonomen Alberto Abadie und Javier Gardeazabal entwickelten die Methode, um den Einfluss von Terrorismus auf die Wirtschaft des Baskenlandes zu messen.

Schuldenquote um über zwei Prozent pro Jahr gesenkt

Die konterfaktische Analyse zeichnet ein klares Bild: Die Schuldenquote des Bundes wurde zwischen 2003 und 2010 mithilfe der Schuldenbremse um 17 Prozentpunkte gesenkt (siehe Abbildung 2 und Abbildung 3).[6] Die Kontrollgruppe besteht dabei – anteilsmässig gewichtet – aus den OECD-Staaten. Hohe Gewichte teilte der Algorithmus dabei Australien, Japan und Luxemburg zu. Gesamthaft wurde die Schuldenquote durch die Schuldenbremse ursächlich um durchschnittlich 2,6 Prozentpunkte pro Jahr verringert.

Unterstrichen wird das Resultat durch die analoge Analyse des strukturellen Defizits. Im gleichen Zeitraum hat die Anwendung der Schuldenbremse das strukturelle Defizit durchschnittlich um rund 3 Prozentpunkte pro Jahr verbessert. Alles in allem spricht die empirische Evidenz für eine ursächliche Senkung der Bundesschuldenquote mithilfe der Schuldenbremse: Sie war der entscheidende Erfolgsfaktor der Haushaltsentwicklung.

Abb. 2: Schuldenquote des Bundes (1980 bis 2010)

Anmerkung: Illustriert werden die effektive und die synthetische Entwicklung der Schuldenquote – deren Differenz bildet den kausalen Effekt der Schuldenbremse.

Quelle: Salvi (2016) / Die Volkswirtschaft

Abb. 3 Strukturelles Defizit des Bundes (1990 bis 2010)

Quelle: Salvi (2016) / Die Volkswirtschaft

Lockerungen der Regeln – ein Spiel mit dem Feuer

Institutionelle Verankerungen wie die Schuldenbremse können – wie illustriert – wirksame Instrumente zur Schuldenbegrenzung sein. Damit solche Regeln effektiv sind, müssen sie vor allem einfach zu verstehen, umzusetzen und zu überwachen sein. Gleichzeitig müssen sie einen gewissen Spielraum offen lassen, indem auf aussergewöhnliche Situationen wie Naturkatastrophen oder schwere Rezessionen adäquat reagiert werden kann. Die Schuldenbremse erfüllt diese Kriterien und hat sich bisher in der Praxis gut bewährt.

Herausforderungen wie die demografische Alterung werden den Staatshaushalt in Zukunft stärker belasten. Insbesondere bei der Altersvorsorge und im Gesundheitsbereich steigen die Ausgaben kontinuierlich. Da die Politik bisher keine Gegenmassnahmen getroffen hat, droht auch ausserhalb des Bundesbudgets eine Verschuldung. Hinsichtlich der Finanzierungsprobleme der Sozialversicherungen wäre eine Lockerung der Budgetdisziplin des Bundes jedoch die falsche Massnahme. Vielmehr sollte man die Schuldenbremse adäquat auf die Sozialwerke übertragen.

  1. Truger und Will (2012). []
  2. Waldmeier et al. (2015). []
  3. Buchanan und Wagner (1977); Weingast et al. (1981). []
  4. Schaltegger und Weder (2010). []
  5. Sogenannte kausale Inferenz, vgl. Holland (1986). []
  6. Salvi (2016). []

Professor für Politische Ökonomie an der Universität Luzern und Direktor des Instituts für Finanzwissenschaft und Finanzrecht der Universität St. Gallen

Student Master of Arts in Economics HSG, Universität St. Gallen

Synthetische Kontrollmethode

Die synthetische Kontrollmethode von Abadie und Gardeazabal (2003) ermöglicht eine datenbasierte Auswahl der Kontrollgruppe sowie die formale Herleitung der Inferenz.

Die kausale Wirkung begründet sich aus der Differenz zwischen dem Ergebnis, das nach einem Ereignis beobachtet werden kann, und dem Ergebnis, welches ohne dieses Ereignis beobachtet würde (konterfaktisches Ergebnis). Das konterfaktische Ergebnis wird durch den gewichteten Durchschnitt der Kontrollgruppe ermittelt. Die Kontrollgruppe wird dabei mithilfe eines Algorithmus so gebildet, dass sie die Charakteristika der zu untersuchenden Einheit vor dem relevanten Ereignis in optimaler Weise nachbildet. Die synthetische Kontrollmethode bietet somit eine datenbasierte Auswahl der Kontrollgruppe sowie eine formale Herleitung der Inferenz.

Literatur

  • Abadie, A. & Gardeazabal, J. (2003). The Economic Costs of Conflict: A Case Study of the Basque Country. American Economic Review, 93(1), 113–132.
  • Buchanan, J. M. & Wagner, R. E. (1977). Democracy in Deficit: The Political Legacy of Lord Keynes. New York: Academic Press.
  • Holland, P. (1986). Statistics and Causal Inference. Journal of the American Statistical Association, 81(396), 945–970.
  • Salvi, M. (2016). Fiscal Rules and Debt Sustainability. Evaluating the Swiss Debt Containment Rule Using a Synthetic Control Approach. Master Thesis at the University of St. Gallen.
  • Schaltegger, C. A. & Weder, M. (2010). Fiskalpolitik als antizyklisches Instrument. Eine Betrachtung der Schweiz. Perspektiven der Wirtschaftspolitik, 11(2), 146–177.
  • Truger, A. & Will, H. (2012). Eine Finanzpolitik im Interesse der nächsten Generationen: Schuldenbremse weiterentwickeln – Konjunkturpolitische Handlungsfähigkeit und öffentliche Investitionen stärken. Gutachten im Auftrag der Sozialdemokratischen Partei der Schweiz. Düsseldorf: Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) in der Hans-Böckler-Stiftung.
  • Waldmeier, D., Mäder, B., Angelini, T., Vallender, K. A. & Schaltegger, C. A. (2015). Handbuch der Schuldenbremsen der Schweiz. Regeln der Insolvenzvorsorge im Zusammenspiel mit dem geltenden Haushaltsrecht. Schriftenreihe Finanzwissenschaft und Finanzrecht 111. Bern: Haupt Verlag.
  • Weingast, B. R., Shepsle, K. A., & Johnson, C. (1981). The Political Economy of Benefits and Costs: A Neoclassical Approach to Distributive Politics. Journal of Political Economy, 96(4), 132–163.

Professor für Politische Ökonomie an der Universität Luzern und Direktor des Instituts für Finanzwissenschaft und Finanzrecht der Universität St. Gallen

Student Master of Arts in Economics HSG, Universität St. Gallen