Anreiz zur Selbstkontrolle beim Export von Dual-Use-Gütern

Dual-Use-Güter können sowohl zivil als auch militärisch verwendet werden. In der Schweiz bestehen für diese Gütergruppe deshalb sogenannte Exportkontrollen. Ein Ziel dieser Kontrollen ist die Verhinderung der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen, wobei die Schweizer Industrie im Fokus von Beschaffungen steht. So versuchte 2011 zum Beispiel eine für das Chemiewaffenprogramm verantwortliche staatliche Einrichtung in Syrien dreimal, Laboraus­rüstung von einem Schweizer Unter­nehmen zu kaufen. Beim ersten Versuch sollten die Güter an eine Tarnfirma in Syrien geliefert werden. Beim zweiten Mal sollte das Geschäft über eine Handelsfirma in einem Drittland im Nahen Osten erfolgen. Beide Beschaf­fungs­versuche konnten bereits in der Schweiz gestoppt werden. Beim dritten Anlauf wurden die Güter zwar an eine weitere Briefkastenfirma in der Golfregion mit deklarierter Endverwendung in einem westafrikanischen Land ausgeliefert. Das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) konnte aber erreichen, dass mit Unterstützung des Exporteurs die Güter zurück in die Schweiz gebracht wurden.

Seit Inkrafttreten der Güterkontrollgesetzgebung 1997 hat das Seco rund 250 Ausfuhrgesuche wegen des Verdachts auf Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen abgelehnt. Im Jahr 2015 wurden 17 Gesuche im Gesamtwert von 24 Millionen abgelehnt (siehe Kasten). Zumeist handelte es sich um hochpräzise Werkzeugmaschinen, aber auch um Elektronik sowie Testausrüstung für Navigations­technik, die für die Entwicklung und Herstellung von Nuklearwaffen und deren Trägersysteme für staatliche Massenvernichtungswaffenprogramme bestimmt waren. Als besonders sensibel werden Ausfuhren von Dual-Use-Gütern in Bestimmungsländer beurteilt, die Massen­vernichtungs­waffen unterhalten oder dafür bekannt sind, solche Güter an kritische Empfänger in Drittländern weiterzuleiten.

Internationale Verhandlung der Güterlisten

Welche Güter den Exportkontrollen unterliegen, wird in den verschiedenen internationalen Exportkontrollregimen entschieden, bei denen die Schweiz mitmacht. Diese basieren auf nationalen Vorschlägen. Das bedeutet, dass jeder Mitgliedsstaat die Möglichkeit hat, einen Vorschlag im Gremium einzubringen, welche Dual-Use-Güter beim Handel einer Kontrolle unterstehen und anhand welcher Eigenschaften man diese Güter definiert. So auch das Seco, das die Schweiz bei den technischen Verhandlungen im Ausland vertritt. Solche Vorschläge können sowohl die Aufnahme eines neu zu kontrollierenden Gutes betreffen als auch die Anpassung des bestehenden Kontrolltexts, beispielsweise aufgrund neuer Industrie- und Militär­stan­dards. Auch die Befreiung eines Gutes oder eines Bestand­teils von der Kontrollerfordernis kann ein Grund sein. In mehreren Treffen pro Jahr werden diese Vorschläge diskutiert und nach dem Konsensprinzip beschlossen.

Die jeweiligen Vorschläge bespricht das Seco dann mit der betroffenen Industrie in der Schweiz. So ist es den Schweizer Firmen möglich, technische Erklärungen und Hinter­grund­informationen zu liefern, welche das Seco in die Verhandlungen einbringen kann. Das Seco wägt zwischen sicherheits- und wirtschaftspolitischen Interessen ab und erarbeitet eine Verhandlungsposition für die Schweiz. Zwischen den jeweiligen Verhandlungsrunden erfolgen regelmässig Rücksprachen mit den Firmen und mit anderen Bundesstellen.

Bei grosser Relevanz für die Industrie kann das Seco auch eigene Vorschläge einbringen oder technische Experten beiziehen. So setzt es sich beispielsweise seit den letzten sechs Jahren aktiv für eine Änderung des Kontrolltexts im Bereich der Werkzeug­maschinen ein. Eine Herausforderung dabei ist die Doppelunterstellung unter zwei verschiedene Regime. Denn wegen ihrer Applikation in der konventionellen Aufrüstung sind Werkzeugmaschinen einerseits durch die Vereinbarung von Wassenaar (WA) kontrolliert. Wegen ihrer Kapazität zur Herstellung von Nuklearwaffengütern listet sie aber auch die Gruppe der Nuklearlieferländer (NSG) auf. Durch die unterschiedlichen Mitgliedsstaaten und deren Entstehungshintergründe und Zielsetzungen ist eine Fusion der Regime jedoch nicht wahrscheinlich. Auch können Verhandlungs­positionen der Partnerländer stark variieren, sodass eine erfolgreiche Verhandlung in einem Regime nicht dasselbe Resultat in dem anderen Regime garantiert.

Definition von Dual-Use-Gütern ist arbeitsintensiv

Die WA, die sich insbesondere mit der Auflistung von sogenannten Dual-Use-Gütern befasst, ist für das Seco die arbeitsintensivste Vereinbarung. Aufgrund der breiten Palette von Gütern, die sowohl zivil wie auch militärisch verwendet werden können, befasst sie sich jährlich mit rund 80 technischen Vorschlägen. Die Verhandlungen dauern jeweils von April bis Oktober, und ungefähr zwei Drittel aller Vorschläge können in der Plenarversammlung im Dezember verabschiedet werden. Im Raketentechnologie-Kontrollregime (MTCR) werden pro Treffen circa 35 Vorschläge besprochen und ungefähr ein Viertel davon angenommen. Die NSG und die Australiengruppe (AG), ein Zusammenschluss gegen die Weiterverbreitung chemischer und biologischer Waffen, besprechen etwa 12 Vorschläge pro Treffen, wobei jeder zweite zum Abschluss gelangt.

Interessant ist auch, dass die Anzahl vorgeschlagener Neulistungen in den Regimen stark variieren. Während im WA schätzungsweise 10 bis 15 Prozent aller Vorschläge die Listung neuer Güter betreffen, sind es im MTCR und in der AG – insbesondere im Bereich der Biologie – bis zu 20 Prozent. Das steht im Gegensatz zu den nuklearen Gütern in der NSG, wo nur rund 1 Prozent Neulistungen betrifft. Diese Zahlen reflektieren die raschen Entwicklungen in den entsprechenden Industriezweigen. Aufgrund der heutigen Sicherheits- und Wirtschaftslage ist jedoch in allen Regimen eine gewisse Zurückhaltung für Neulistungen zu spüren.

Für das Seco ist insbesondere auch die Umsetzbarkeit der Listen wichtig. Deshalb ist eine enge Zusammenarbeit mit der Industrie erwünscht. Im besten Fall wird das Seco von einer betroffenen Firma auf eine notwendige Listenanpassung hingewiesen und bei den Verhandlungen mit technischer Expertise unterstützt.

Bewilligungsprozess bei der Güterausfuhr

Nach den Beschlüssen in den Exportkontrollregimen müssen die neu aufgelisteten Güter und Parameter in die nationale Gesetzgebung eingefügt werden. Dazu werden die Güterkontrolllisten in den Anhängen der Güterkontroll­verordnung üblicherweise einmal jährlich angepasst und vom Bewil­ligungsressort des Seco im Internet publiziert.

In der Exportindustrie gilt das Selbstdeklarationsprinzip: Wer Güter ausführen will, die der Exportkontrolle unterstehen, braucht dazu eine Bewilligung. Nicht nur die Ausfuhr, sondern auch die Einfuhr, die Durchfuhr (ein­schliesslich des Zolllagerverkehrs) sowie die Vermittlung können genehmi­gungs­pflichtig sein. Die Industrie ist deshalb dazu angehalten, die betriebsinternen Kontrollmechanismen rasch zu aktualisieren und alle erforderlichen Genehmigungen beim Seco[1] einzuholen. Die Eigenverantwortung der Industrie wird dabei nicht nur durch strafrechtliche Konsequenzen, sondern auch durch das Risiko eines Reputationsschadens und Sanktio­nierungs­­möglich­keiten anderer Staaten gefördert.

Der Bewilligungsprozess erfolgt ausschliesslich über die elektronische Bewilligungs­plattform Elic. Diese ermöglicht eine sachgerechte und speditive Beurteilung der Gesuche, denn sie erleichtert sowohl die Kommunikation zwischen dem Seco und den Wirtschaftsbeteiligten aus der Exportindustrie und der Spedi­tion als auch verwaltungsintern bei der Einholung von Stellungnahmen bei anderen Bundesämtern und bei technischer Expertise sowie nachrichten­dienstlicher Erkennt­nisse beim Nachrichtendienst des Bundes.

Die Entscheidungsgrundlage für die Bewilligung der Gesuche liefert insbesondere Artikel 6 des Güterkontroll­gesetzes. Das Seco beurteilt die Gesuche aufgrund des Firmenprofils des Endempfängers, von Auftrags­bestäti­gungen, Kaufverträgen, Rechnungen und technischen Unterlagen, die darüber Aufschluss geben, ob die betreffenden Güter unter die internationalen Exportkontrollmassnahmen fallen. Ein Schlüsseldokument ist dabei ins­beson­dere die sogenannte Endverbleibserklärung des End­empfängers. Sie gibt an, zu welchem Zweck die Güter dienen und wohin sie geliefert und installiert werden sollen.

Zuverlässigkeit wird belohnt

Es kommt immer wieder vor, dass die Komplexität eines Gesuches zusätzliche technische Expertise erfordert. In solchen Fällen kann das Seco andere Bundes­behörden, Branchen­verbände, fachkundige Organi­sationen sowie Fachleute beratend beiziehen. Kann kein eindeutiger Entscheid für eine Bewilligung gefällt werden, befindet eine interdepartementale Export­­kontroll­gruppe[2] unter Anhörung des Nachrichtendienstes des Bundes. Kommt die Gruppe nicht überein, wird der Fall zum Bundesratsgeschäft. Bei sensiblen Geschäften, bei denen nicht genügend Gründe für eine Ablehnung vorliegen, können als Sicherungsmassnahmen am Ort des Endempfänger vor oder nach der Erteilung der Bewilligung Kontrollen angeordnet werden. Damit soll die deklarierte Endverwendung überprüft und der Endverbleib sichergestellt werden.

Zuverlässige Exporteure mit firmeninternen Kontrollmechanismen können als Privileg und administrative Entlastung eine Generalausfuhrbewilligung erhalten. Diese erteilt das Seco nur nach sorgfältiger Prüfung, wobei auch dann periodische Nachkontrollen gemacht werden.

Die Erfahrung zeigt, dass kritische Empfänger bewusst versuchen, die Güterkontrolllisten der Lieferländer zu umgehen, indem sie absichtlich nicht erfasste Güter beschaffen. Ein Grund mehr, dass die Industrie ihre Geschäfte nach dem Know-Your-Customer-Prinzip abwickelt und die potenziellen Abnehmer schon in der Angebotsphase auf Proliferations­relevanz prüft oder durch das Seco prüfen lässt. Das Bewilligungsressort sensibilisiert mittels Ansprachen und Be­suchen bei den Unternehmen das Bewusstsein, die Exportkontrolle in die betrieblichen Abläufe zu integrieren. Zudem veröffentlicht es quartalsweise Statistiken über bewilligte und abgelehnte Gesuche im Rahmen der Güterkontrollgesetzgebung.

1. Die Genehmigungen für Nukleargüter vergibt das Bundesamt für Energie. []
2. Die Exportkontrollgruppe setzt sich aus den Departementen WBF, EDA, VBS und Uvek zusammen. []