Zölle senken, ohne der Schweizer Landwirtschaft zu schaden

Im Rahmen der Diskussion über die «Hochpreisinsel Schweiz» beschäftigte sich der Bundesrat auch mit Agrargütern und Lebensmitteln. Im Dezember 2017 beschloss er unter anderem, die Importzölle für Landwirtschaftsprodukte zu reduzieren, die in der Schweiz nicht angebaut werden.[1] Das sind beispielsweise Bananen und andere exotische Früchte. Eine entsprechende Vorlage wird durch das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) vorbereitet.

Eine Studie des Forschungsunternehmens jch-consult und der Hochschule für Agrar-, Forst- und Lebensmittelwissenschaften (Hafl) im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) hat in diesem Zusammenhang den Handlungsspielraum für einen unilateralen Abbau des Grenzschutzes von Agrargütern und Lebensmitteln untersucht. Eine Vorgabe war, dass die Ziele der Schweizerischen Agrarpolitik nicht beeinträchtigt werden.[2] Gleichzeitig soll ein gewisser Spielraum für Zugeständnisse beibehalten werden, die im Zusammenhang mit dem Abschluss von Freihandelsabkommen erforderlich sind.

In der Schweiz belaufen sich die auf den Import von Agrarprodukten erhobenen Zölle gemäss der Welthandelsorganisation (WTO) auf durchschnittlich 36,1 Prozent. Damit liegen sie um ein Vielfaches höher als die geltenden Zölle für industrielle Erzeugnisse (1,8%). Zum Vergleich: In der EU betragen die Zölle bei den Agrarimporten 10,7 Prozent und bei Industriegütern 4,2 Prozent.

Das hohe Schutzniveau im Agrarbereich in der Schweiz geht mit den hohen Produzentenpreisen einher, die in vielen Fällen mehr als doppelt so hoch sind wie in Deutschland, Österreich oder Frankreich. Bei den Detailhandelspreisen bestehen in etwa die gleichen Unterschiede.[3] Gemäss der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) hängt die geringe Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Lebensmittelindustrie – mit Ausnahme von Getränken, Kaffee und Schokolade – mit dem Protektionismus im Landwirtschaftssektor zusammen.[4]

Bei der Analyse von autonomen, punktuellen Massnahmen stellen sich verschiedene Schwierigkeiten. Zur hohen Komplexität tragen beispielsweise der Zollschutz mit über 2400 Zolltarifpositionen und das Importkontingentsystem mit zahlreichen administrativen Vorschriften bei. Die Beurteilung wird auch dadurch erschwert, dass zum Markt nicht ebenso detaillierte Daten vorliegen wie zur Zollbelastung.

Um zu klären, ob das Schutzniveau für gewisse Produkte verringert werden könnte, wurden in der Studie mehrere ergänzende Methoden verwendet. Die Zolltarifpositionen wurden entsprechend den einzelnen zu analysierenden Kategorien gefiltert. Beim Industrieschutz kamen mehrere Indikatoren zum Zuge. Um die allgemeine Sensitivität der Agrarzölle und deren Auswirkungen auf die Wertschöpfungskette zu erfassen, wurden mithilfe des Agrarsektormodells Capri verschiedene Zollsenkungsszenarien geschätzt.[5] Schliesslich ermöglichten Fallstudien, die Sensitivitätsschwellen und die Effekte auf die Preistransmission besser abzuschätzen.

Produkte ohne Bezug zur Schweizer Landwirtschaft

Bei über 300 Zolltarifpositionen zu tropischen oder exotischen Produkten kann die Aufhebung der Zölle in Betracht gezogen werden. Im Jahr 2015 entsprachen die betreffenden Importe einem Volumen von 2,7 Milliarden Franken – wertmässig ist das ein Viertel der gesamten Agrareinfuhren.

Der Zollschutz dieser Produkte belief sich auf durchschnittlich 6,1 Prozent. Beispielsweise wird bei Bananen ein Zoll von 14 Franken pro 100 Kilogramm erhoben, was einem sogenannten Wertzolläquivalent[6] (AVE) von 11,7 Prozent entspricht. Da diese Zollgebühren auf die Preise überwälzt werden, bedeutet dies für die Konsumenten eine unnötige Belastung von 3,8 Millionen Franken. Das Entlastungspotenzial ist jedoch zu relativieren, da bezüglich zahlreicher exotischer Produkte bereits Zollpräferenzen für die ärmsten Länder bestehen; zudem sind weitere Ausnahmen im Rahmen von bilateralen Freihandelsabkommen geregelt.

Zollspitzen und Kontingentierungssysteme

Im Agrar- und Lebensmittelbereich gibt es diverse Zollspitzen, was die sehr ungleichmässige Ausgestaltung des Zollsystems verdeutlicht. Unter anderem trägt der Schutz sensibler Bereiche durch Einfuhrkontingente dazu bei.

Zwischen 2012 und 2015 betrug der einfache Durchschnitt des Wertzolläquivalents bei über 1800 Tarifpositionen mit Einheitssätzen 13 Prozent; bei Produkten, die im Rahmen von Kontingenten eingeführt wurden, waren es 11 Prozent. Demgegenüber belief sich das Wertzolläquivalent bei den ausserhalb von Kontingenten realisierten Importen auf knapp 115 Prozent. Zudem wiesen 124 Zolltarifpositionen eine Zollbelastung von über 100 Prozent auf – bei diesen wird der Produktpreis bei der Zollabfertigung mindestens verdoppelt. Da sich insbesondere bei Milch, Fleisch, Ölen und Fetten sowie Gemüse zahlreiche Zollspitzen finden, wurden diese Bereiche genauer analysiert.

Die Kontingente wurden anhand mehrerer Kriterien überprüft. Wie sich zeigt, besteht ein Vereinfachungspotenzial bei jenen Kontingenten, die nicht bewirtschaftet sind (z. B. einige Milchprodukte, Eiprodukte, Traubensaft und Hartweizen). Nicht ausgeschöpft sind die Kontingente bei Zuchtschweinen, bei Obst zu Most- und Brennzwecken sowie beim Wein. Hier ist es grundsätzlich möglich, den Zollschutz abzubauen.

Die meisten Kontingente sind ausgeschöpft und müssen entsprechend differenziert analysiert werden. In diesen Fällen beeinflussen das Kontingentsvolumen und der Kontingentszollansatz die Preisbildung im Schweizer Markt – und weniger der Ausserkontingentszollansatz. Das Analyseraster zeigt sogar in sensiblen Bereichen wie beispielsweise Rindfleisch, Geflügel und Kartoffeln, dass eine Reduktion von Zöllen ohne negative Auswirkungen auf die inländische Produktion möglich ist.

Aus der Analyse der speziellen saisonalen Regelung für Früchte und Gemüse geht hervor, dass die Kontingentszollansätze (einschliesslich während der nicht bewirtschafteten Periode) ohne Auswirkungen auf die Produktion in der Schweiz aufgehoben werden könnten. Dies würde die Arbeit der Marktteilnehmer erleichtern, hätte aber nur einen geringen Effekt auf die Detailhandelspreise. Zudem besteht bei Früchten und Gemüse ein gewisser Spielraum, die prohibitivsten Ausserkontingentszollansätze zu senken. Mit einer weiter gehenden Reduktion des Grenzschutzes könnte die Einfuhrregelung vereinfacht und die Vorhersehbarkeit verbessert werden. Gleichzeitig könnte man in qualitativer Hinsicht besser auf die sich differenzierende Nachfrage eingehen.

Komplexer Industrieschutz

Als Industrieschutz gilt jener Teil der Zollsätze, mit dem nicht die Agrarrohstoffe geschützt werden, sondern die mit ihrer Verarbeitung verbundene Wertschöpfung. Ein solcher Schutz lässt sich kaum mit den Prinzipien vereinbaren, die unserer Wirtschaftspolitik zugrunde liegen. Ausserdem schränkt er den Marktzugang von Entwicklungsländern ein.

In bestimmten Fällen sieht das schweizerische Recht den Industrieschutz explizit vor – beispielsweise bei Müllereierzeugnissen: Beim Mehl beträgt dieser Schutz 20 Franken pro 100 Kilogramm. Auch bei Nahrungsmitteln der zweiten Verarbeitungsstufe[7] wie Speiseeis, Schokolade, Kleingebäck, Konfitüren und Rösti etc. reicht er bis zu 120 Franken pro 100 Kilogramm: Hier könnte der Schutz angesichts der Zugeständnisse, die im Protokoll Nr. 2 des Freihandelsabkommens von 1972 zwischen der Schweiz und der EU und in anderen Handelsabkommen eingeräumt wurden, systematisch aufgehoben werden, ohne dass sich dies negativ auf die landwirtschaftliche Produktion auswirken würde.

Zusätzlich zum expliziten Industrieschutz weist die Zollstruktur auch einen weiter verbreiteten impliziten Industrieschutz auf. Dieser wurde mithilfe von Indikatoren ermittelt. Beispielsweise beträgt der implizite Industrieschutzanteil bei Butter 53 Prozent am beweglichen Teilbetrag des Zollsatzes für Verarbeitungsprodukte[8], die Butter enthalten (siehe Tabelle).

Impliziter Industrieschutz bei Vollmilchpulver und Butter in Verarbeitungsprodukten

Quelle: EZV, BLW, Seco; Schätzung der Autoren / Die Volkswirtschaft

Die beweglichen Teilbeträge könnten im Prinzip ohne Auswirkungen auf den Milchpreis um 40 bis 50 Prozent gesenkt werden. Dadurch würden die Vorleistungskosten der Branchen, die diese Produkte verwenden, und die Preise von Milchschokolade und Speiseeis für die Konsumenten signifikant sinken. Insgesamt könnte der Industrieschutz bei rund 600 Zolltarifpositionen vermindert werden. Das tatsächliche Potenzial ist womöglich noch grösser, da die verfügbaren Daten keine umfassende Analyse ermöglichen.

Konsumenten profitieren

Die Modellierung von einseitigen, linearen Reduktionen von Zöllen mithilfe des Agrarsektormodells Capri zeigt grosse Sensitivitätsunterschiede zwischen den landwirtschaftlichen Teilbereichen. Nach  ersten Tests mit linearen Zollreduktionen konnten zwei unterschiedliche Szenarien definiert werden: Bei einer Senkung der Zollbelastung auf Kartoffeln, Rindfleisch, Geflügel, Rohmilch und Butter um 25 Prozent sowie bei einer Senkung der Zölle auf Tomaten, Wein, Frischmilchprodukten, Rahm und Milchpulver um 50 Prozent zeigt das Modell kleine Auswirkungen. Die Effekte liegen bei den Preisen zwischen 0 und –2 Prozent sowie zwischen 0 und –1 Prozent bei den Produktionsvolumen.

Das zweite Szenario, bei dem die Zölle auf bestimmten Produkten um 75 bis 100 Prozent gesenkt werden, führt – abgesehen von Ölsaaten und Mais (–5 und –7%) – ebenfalls nicht zu einem deutlichen Rückgang der Agrarproduktion. Die Wohlstandsanalyse zeigt je nach Szenario, dass sich die Konsumentenrente um 80 und 325 Millionen Franken erhöht. Demgegenüber sinken die Gewinne der Landwirtschaft um 23 und 81 Millionen Franken.

Keine spektakulären Auswirkungen

Die Studie zeigt: Der Zollschutz für Landwirtschaftsprodukte könnte in mehreren Bereichen einseitig abgebaut werden, ohne dass die inländische Agrarproduktion beeinträchtigt würde. Das genaue Ausmass dieser Reduktionen müsste jedoch noch quantifiziert werden. Der aggregierte Ansatz durch die Modellsimulation unterstreicht, dass auch bei als empfindlich geltenden Landwirtschaftsprodukten wie Milch, Rindfleisch und Geflügel, Kartoffeln, Gemüse sowie Wein ein gewisser Spielraum für Zollsenkungen besteht. Getreide, Ölsaaten und der Obstanbau würden dagegen rascher auf einen Abbau des Zollschutzes reagieren.

Auf der ersten Verarbeitungsstufe sind die im internationalen Vergleich hohen Bruttomargen bei der Verarbeitung sowohl auf den Industrieschutz als auch auf den mangelnden Wettbewerb zurückzuführen. Dies gilt insbesondere für Ölwerke und die Butter- und Milchpulverherstellung. In diesen Sektoren hätte ein Abbau des Industrieschutzes wahrscheinlich strukturelle Auswirkungen, wobei sich zumindest mit der Zeit ihre Wettbewerbsfähigkeit verbessern würde. Profitieren würden hingegen die Unternehmen der zweiten Verarbeitungsstufe, da sie die Grundstoffe zu günstigeren Preisen beschaffen könnten.

Angesichts der Einschränkung der zu analysierenden Massnahmen ist klar: Insgesamt sind keine spektakulären Auswirkungen für die Konsumenten und den gesamten Wohlstand zu erwarten. Dennoch können ein Abbau des Industrieschutzes und die Aufhebung des Schutzes von Produkten, bei denen kein Bezug zur Schweizer Landwirtschaft besteht, positive Auswirkungen haben. In Anbetracht der Probleme, die durch den komplexen und uneinheitlichen Zollschutz im Agrar- und Lebensmittelbereich verursacht werden, könnte mit mehreren kleinen Schritten getestet werden, wie das komplizierte und vielfach eher intransparente Instrumentarium zu vereinfachen wäre.

1. Bundesrat beschliesst Massnahmen gegen Hochpreisinsel, Medienmittteilung vom 20. Dezember 2017.  []
2. Chavaz J., Pidoux M., Wunderlich A., Kohler A. und Egger U. (2017): Réductions tarifaires autonomes dans le domaine agroalimentaire. []
3. Siehe insbesondere BLW, Agrarbericht, 2016. []
4. OECD (2015), OECD-Studie zur Agrarpolitik: Schweiz 2015, Paris. []
5. Simulationen durch Anne Wunderlich und Andreas Kohler, Agroscope Tänikon. []
6. Zollbelastung, ausgedrückt in Prozent des Stückwerts bei der Einfuhr, während die Schweiz im Agrar- und Lebensmittelbereich ausschliesslich spezifische Zölle (Fr./100 kg) anwendet. []
7. Die zweite Verarbeitungsstufe wird in Abgrenzung zur ersten Verarbeitungsstufe definiert, welche die Erstverarbeitung von Agrarrohstoffen umfasst, z. B. die Herstellung von Butter, Käse, Mehl, Öl, entbeintem Fleisch. []
8. Der Zollsatz für landwirtschaftliche Verarbeitungsprodukte setzt sich aus einem beweglichen Teilbetrag (=Agrarschutzelement), der von den Preisunterschieden der Grundstoffe zwischen der Schweiz und der EU bzw. der übrigen Welt abhängt, und einem fixen, expliziten Industrieschutzelement zusammen. []