Die Volkswirtschaft

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Dieser Artikel ist Teil des Schwerpunkts «Staatsbetriebe im Wettbewerb mit Privaten»

Zunehmende Staatswirtschaft jenseits von Service public

Kommunale und kantonale Firmen bewegen sich mit ihren zahlreichen unternehmerischen Aktivitäten in einer wettbewerblichen Grauzone. Das Nachsehen haben private Anbieter.

Staatliche Energieunternehmen expandieren vermehrt in neue Geschäftsfelder. BKW-Chefin Suzanne Thoma an einer Medienkonferenz. (Bild: Keystone)

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Oft stehen öffentliche Marktaktivitäten nicht in Verbindung mit Service public oder kritischen Infrastrukturen und verzerren somit unnötig den Wettbewerb. Inzwischen haben die Kantone rund 800 Beteiligungen an 500 Unternehmen. Ein Überblick zu den Gemeinden fehlt. Im Energie- und im Verkehrssektor, im Gesundheitswesen und in der Finanzbranche zeigt ein Vergleich zwischen normativ geforderter (Soll) und gelebter Praxis (Ist) ein äusserst unbefriedigendes Bild. Der steigende Beschäftigungsanteil in den staatsnahen Branchen lässt zudem vermuten, dass der Einfluss der öffentlichen Hand in jüngster Zeit noch zugenommen hat. Es ist überfällig, Beteiligungen und wettbewerbliche Engagements des Staats transparent auszuweisen. Parlamente auf allen föderalen Ebenen müssen dafür sorgen, dass diese Aktivitäten wettbewerbsneutraler wirken und dass Leistungsaufträge neu verhandelt, ausgeschrieben und die Staatswirtschaft abgebaut wird.

Mit dem Service public stellt der Staat Leistungen zur Verfügung, die zu einem guten Teil auch im Wettbewerb bereitgestellt würden. Der Staat fungiert dabei als Sicherheitsscharnier: Er garantiert, dass diese Leistungen den Bürgern zur Verfügung stehen. «First best» ist aus ökonomischer Sicht, wenn der Staat private Unternehmen im Rahmen einer Ausschreibung zum Angebot von Service-public-Leistungen veranlasst.[1] «Second best» ist, wenn er diese Leistungen selbst anbietet, also nur ausnahmsweise – weil gemäss Bundesverfassung die Wirtschaftsfreiheit im Grundsatz nur für Private gilt – als Unternehmer aktiv ist. Das umfassende Portfolio der Kantone von etwa 800 Beteiligungen an über 500 Unternehmen zeigt, dass die Abweichung vom First-best-Grundsatz häufig oder vielmehr gar die Regel sein dürfte.[2]

Das Forschungsunternehmen Polynomics hat im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) die Situation in den Kantonen und Gemeinden für den Energie- und den Verkehrssektor sowie für das Gesundheitswesen und die Finanzbranche untersucht.[3] Hintergrund ist ein Postulat des Luzerner FDP-Nationalrats Peter Schilliger mit dem Titel «Konkurrenziert der Staat die Wirtschaft? Übersicht tut not».[4]

Gegenstand der Analyse waren institutionelle und wettbewerbliche Kriterien, welche im Kern auf Leitlinien der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD)[5] sowie auf kantonalen Public-Corporate-Governance-Richtlinien basieren. Dabei gilt: Je besser die Kriterien erfüllt sind, desto wettbewerbsneutraler wirken die staatlichen Aktivitäten (siehe Kästen).

Staatliche Unternehmen im Energie- und im Verkehrssektor

Die Untersuchung des Themenfelds Staat und Wettbewerb in den Sektoren Energie und Verkehr basiert auf den Daten zu 115 kantonalen und städtischen Unternehmen, zu denen Polynomics im Rahmen einer Onlineumfrage Auskunft erhalten hat. Teilgenommen haben alle Kantone mit Ausnahme von Genf sowie die Städte Basel, Bern, Biel, Lausanne, Lugano, Luzern, St. Gallen, Thun und Zürich.

Basierend auf Ergebnissen der Onlineumfrage (siehe Abbildung 1), ist im Energiesektor ersichtlich, dass private Minderheitsaktionäre kaum zugelassen sind. In den Aufsichtsräten der meisten dieser Unternehmen sitzen auch politische Mandatsträger. Mit der Expansion in neue wettbewerbliche Geschäftsfelder wie Gebäudetechnik und Elektromobilität gehen auch Quersubventionen einher. Dadurch steigt das finanzielle Risiko für den Eigentümer und somit für die öffentliche Hand. Moral-Hazard-Verhalten könnte mit einem privaten Minderheitsaktionariat und abnehmendem politischem Einfluss im Aufsichtsrat entgegengewirkt werden. Über das Steuerungsinstrument der Eignerstrategie könnte sichergestellt werden, dass Risiken jenseits des Service-public-Angebots vermieden werden.

Abb. 1: Energiesektor: Erfüllungsgrad von ausgewählten Referenzkriterien (2017, in Prozent)

Anmerkung: Ein Wert von 100 Prozent bedeutet, dass der normative Referenzfall erreicht ist. Lesebeispiel: 76 Prozent der kantonalen Energieunternehmen sind als Aktiengesellschaft formiert. Zu beachten ist, dass die Antworten jeweils Einschätzungen von kantonalen und städtischen Exponenten Mitte 2017 widerspiegeln.

Quelle: Rückmeldungen der Onlineumfrage, Datenaufbereitung durch Polynomics / Die Volkswirtschaft

Die Umfrage (siehe Abbildung 2) informiert auch über institutionelle und wettbewerbliche Aspekte öffentlicher Verkehrsunternehmen. So sitzen in den meisten Aufsichtsräten ebenfalls politische Mandatsträger. Diese Firmen bieten oft Dienstleistungen im Wettbewerb mit privaten Dritten an, wobei es eher um eine Randnutzung von Infrastrukturen geht: Ein öffentlicher Verkehrsbetrieb stellt beispielsweise einen Bus für Privatfahrten zur Verfügung und begibt sich damit in Konkurrenz zu Logistikunternehmen oder Reiseanbietern.

Abb. 2: Verkehrssektor: Erfüllungsgrad von ausgewählten Referenzkriterien (2017, in Prozent)

Anmerkung: Ein Wert von 100 Prozent bedeutet, dass der normative Referenzfall erreicht ist. Lesebeispiel: 82 Prozent der städtischen Verkehrsunternehmen lassen die Möglichkeit privater Minderheitsbeteiligungen zu etc. Zu beachten ist, dass die Antworten jeweils Einschätzungen von kantonalen und städtischen Exponenten Mitte 2017 widerspiegeln.

Quelle: Rückmeldungen der Onlineumfrage, Datenaufbereitung durch Polynomics / Die Volkswirtschaft

Werden hingegen erhebliche Mittel in solche Geschäftsfelder investiert, brauchte es einen öffentlichen Auftrag mit gesetzlicher Grundlage. In Gemeinden, in denen Gesetze in dieser Absicht verabschiedet wurden, werden die Tätigkeitsbereiche weit gefasst – auch mit Blick auf den geografischen Raum. Damit gehen vermehrt unternehmerische Risiken einher. Ein gezielter Einsatz der Eignerstrategie könnte hier dazu beitragen, die Risikowahrnehmung zu schärfen, sodass es vermehrt zu Ausschreibungen von Grundversorgungsdienstleistungen käme. Damit einhergehend, würden indirekt auch die Aktivitäten der Kantone und Städte im Wettbewerb mit Dritten beschränkt.

Fallbeispiele: Öffentliche Spitäler und Kantonalbanken

Im Gesundheitswesen wurden die institutionellen und wettbewerblichen Kriterien anhand zweier Fallbeispiele – der Genfer Universitätsspitäler (HUG) und der Zürcher Stadtspitäler – untersucht. Bei beiden öffentlichen Spitälern entsprechen einige normative Kriterien formell den Vorgaben moderner Public Corporate Governance. Hingegen ist die Interessenentflechtung nicht umgesetzt. Der politische Einfluss ist meist direkt in den Aufsichtsgremien verankert. Darüber hinaus machen die Fallbeispiele sichtbar, dass die Marktaktivitäten der öffentlichen Spitäler zu Wettbewerbsverzerrungen führen.

Auch in der Finanzbranche ist der Staat mit Beteiligungen an Kantonalbanken präsent. Diese agieren heute als Universalbanken. Obwohl dadurch der öffentliche Auftrag in den Hintergrund geraten ist, kommen sie im Regelfall trotzdem in den Genuss einer Staatsgarantie. Als Fallbeispiele wurden die Basler Kantonalbank und die Glarner Kantonalbank untersucht.

Das Engagement der Kantone im Bankensektor ist kritisch zu beurteilen, da der Bankenbereich mit seiner Intermediärfunktion insbesondere aufgrund der technologischen Entwicklungen immer risikobehafteter wird. Institutionelle Kriterien wie politische Mandate im Aufsichtsgremium und ordnungspolitische Aspekte wie die Staatsgarantie können bewirken, dass sich Risiken (erneut) zulasten des Steuerzahlers materialisieren.

Wettbewerbsverzerrungen und Staatswirtschaft abbauen

Die Branchenanalysen zeigen, dass sich die Praxis weder im Rahmen des «first best» (Ausschreibung) noch des «second best» (ausnahmsweise öffentliche unternehmerische Aktivität für das Angebot des Service public) bewegt. Vielfach wird im Kontext des Service public selbstredend jeweils eine «Entreprise publique» mitgedacht. Ein solches Staatsunternehmen bietet mitunter auch Dienste im Wettbewerb mit privaten Dritten an, die wenig oder keinen Bezug zum Service public aufweisen. Entsprechend resultieren Wettbewerbsverzerrungen. Diese sind nicht vermeidbar, solange das öffentliche Unternehmen seinen Grundversorgungsauftrag auf der Grundlage eines Monopols wahrnimmt.

Im Jahr 2012 befasste sich auch das Bundesgericht mit der Thematik. In einem Urteil zur kantonalen Sachversicherung Glarus, die in Konkurrenz zu privaten Anbietern stand, legitimierten die Richter deren wettbewerbliche Aktivitäten, untersagten aber eine «systematische Quersubventionierung».[6] Doch systematisch lassen sich Quersubventionierungen nur ausschliessen, wenn der gesamte Verbundvorteil dem Monopolbereich zugerechnet wird.[7] Ansonsten können produktivere Unternehmen vom Markt verdrängt werden. Wettbewerbsneutralität heisst letztlich, dass sich öffentliche Unternehmen mit einem Teilmonopol gar nicht in Wettbewerbsbereichen betätigen dürften.

Der Ball liegt nun bei der Legislative auf allen föderalen Ebenen, Anreize zu schaffen, damit wettbewerbliche Aktivitäten öffentlicher Unternehmen grundsätzlich abgebaut und – solange derartige Engagements noch vorliegen – mindestens die Kriterien der Wettbewerbsneutralität besser erfüllt werden. Zweifelsfrei ist im Themenfeld Staat und Wettbewerb mehr Transparenz erforderlich, um den notwendigen demokratischen Diskurs darüber zu initiieren.

  1. Demsetz (1988). []
  2. Steiner et al. (2015). []
  3. Polynomics (2017). []
  4. Postulat 15.3880 vom 22. September 2015. []
  5. OECD (2012); OECD (2015a) und OECD (2015b). []
  6. Entscheid des Bundesgerichts betreffend Glarnersach (BGE 138 I 378). []
  7. Faulhaber (1975). []

Dr. rer. pol., Geschäftsführer Polynomics, Olten

Bereichsleiter, Polynomics, Olten

Institutionelle Kriterien zur Analyse öffentlicher bzw. öffentlich beherrschter Unternehmen

  • Die Unternehmen haben die Gesellschaftsform der Aktiengesellschaft.
  • Private Minderheitsbeteiligungen sind möglich.
  • Es existiert ein Grundversorgungsauftrag bzw. eine Leistungsvereinbarung.
  • Die Leistungsvereinbarung mit dem Grundversorgungsauftrag ist öffentlich zugänglich.
  • Es erfolgt eine periodische Prüfung der Leistungsvereinbarung.
  • Es existiert eine Eignerstrategie mit Fokus auf den Leistungsauftrag.
  • Die Eignerstrategie ist öffentlich zugänglich.
  • Die Trennung von Regulierung, Ausführung und Kontrolle ist gegeben: Die Legislative definiert den gesetzlichen Rahmen und hat die Oberaufsicht über das Unternehmen. Die Exekutive gibt die Eignerstrategie und den Leistungsauftrag vor; sie beaufsichtigt das Aufsichtsgremium des Unternehmens. Die operative Autonomie des Unternehmens ist gewährleistet.
  • Innerhalb der Verwaltung übernimmt ein Fachdepartement die Gewährleisterrolle.
  • Innerhalb der Verwaltung übernimmt das Finanzdepartement die Eignerrolle.
  • Legislative und Exekutive haben kein politisches Mandat im Aufsichtsgremium des Unternehmens: Um die Umsetzung der Eignerstrategie und des Leistungsauftrags sicherzustellen, bestimmt die Exekutive das Aufsichtsgremium.
  • Das Aufsichtsgremium des Unternehmens wird auf der Grundlage sachlich-relevanter Kriterien bestellt.

Wettbewerbliche Kriterien zur Analyse öffentlicher bzw. öffentlich beherrschter Unternehmen

  • Die Notwendigkeit des Grundversorgungsauftrags wird periodisch evaluiert.
  • Für eine Neuvergabe wird der Grundversorgungsauftrag öffentlich ausgeschrieben.
  • Das Unternehmen steht ausserhalb seines Grundversorgungsangebots mit keinen Aktivitäten im Wettbewerb mit privaten Unternehmen.
  • Der Marktzugang für private Wettbewerber wird nicht durch den staatlichen Auftrag gehemmt oder gefördert (bspw. durch Spezialbewilligungen und/oder asymmetrische Regulierungen).
  • Im Unternehmen werden wettbewerbliche Aktivitäten nicht quersubventioniert.
  • Werden zusätzliche staatliche Aufträge, die nicht zum Grundversorgungsauftrag gehören, öffentlich vergeben, findet keine Bevorzugung von öffentlichen bzw. öffentlich beherrschten Unternehmen statt.
  • Transaktionen, bei denen ein öffentliches bzw. ein öffentlich beherrschtes Unternehmen involviert ist, erfolgen zu Marktbedingungen.
  • Es gibt keine jährliche Defizitgarantie.
  • Es gibt keine explizite Staatsgarantie.
  • Bei Vorliegen einer Staatsgarantie: Die Staatsgarantie wird nach marktbezogenen Kriterien abgegolten.

Literatur

  • Demsetz, H. (1988). Why Regulate Utilities?, in: Chicago Studies in Political Economy. University of Chicago Press, Chicago, 267–278.
  • Faulhaber, G. F. (1975). Cross Subsidization: Pricing in Public Enterprises, in: American Economic Review, 65/5, 966–977.
  • OECD (2012). Competitive Neutrality. Maintaining a Level Playing Field Between Public and Private Business, Paris.
  • OECD (2015a). OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, Paris.
  • OECD (2015b). G20/OECD Corporate Governance-Principles, Paris.
  • Polynomics (2017). Staat und Wettbewerb. Institutionelle und wettbewerbliche Aspekte bei kantonalen und kommunalen Unternehmen, Studie im Auftrag des Seco, Bern.
  • Steiner, R., Raess Brenner, K., und Saxenhofer, A. (2015). Verbreitung und Effekte von Public-Corporate-Governance-Richtlinien am Beispiel der Schweizer Kantone, in: Verwaltung und Management, 2/2015, 59–64.

Dr. rer. pol., Geschäftsführer Polynomics, Olten

Bereichsleiter, Polynomics, Olten