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Arbeitsmarktliche Massnahmen gezielt messen

Bewerbungskurse, Praktika und Programme zur vorübergehenden Beschäftigung: Die Wirksamkeit von solchen arbeitsmarktlichen Massnahmen ist oft unklar. In einem Pilotprojekt testeten sieben Regionale Arbeitsvermittlungszentren (RAV) deshalb deren systematische Erfolgsmessung.

Weiterbildungen können die Chancen von Stellensuchenden auf dem Arbeitsmarkt verbessern. Dialekt-Kurs in Zürich. (Bild: Keystone)

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Aufgrund von Empfehlungen aus Berichten des Bundesrates und der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) hat das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) ein Grobkonzept für eine Wirkungsmessung der arbeitsmarktlichen Massnahmen entwickelt. Dieses sieht vor, dass die Personalberatenden der Regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) vor jedem Entscheid über eine Massnahme zusammen mit den Stellensuchenden Kompetenzziele formulieren und danach die Zielerreichung evaluieren und schriftlich festhalten. Das Konzept wurde mit den Kantonen Aargau, Schwyz und Zürich konkretisiert und zwischen Februar und Oktober 2017 in einem Pilotprojekt getestet. Die Machbarkeitsstudie, welche von B,S,S. Volkswirtschaftliche Beratung durchgeführt worden ist, kommt zum Schluss, dass die Wirkungsmessung grundsätzlich praxistauglich ist. Deshalb hat das Seco entschieden, dieses Instrument künftig in die Fachapplikation der RAV zu integrieren und die pilotierten Prozesse in enger Zusammenarbeit mit den kantonalen Vollzugsstellen national umzusetzen.

Die Personalberater der Regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) analysieren in den Beratungsgesprächen gemeinsam mit den Stellensuchenden die Situation der Betroffenen. In vielen Fällen stellt es sich als sinnvoll heraus, sogenannte arbeitsmarktliche Massnahmen einzusetzen. Dies sind beispielsweise Bewerbungs- und Weiterbildungskurse, Berufspraktika sowie Programme zur vorübergehenden Beschäftigung.[1] Die Überlegung dahinter ist: Indem die Stellensuchenden ihre Fachkenntnisse verbessern, neue Techniken lernen und Kontakte knüpfen, verbessern sie ihre Chancen auf dem Arbeitsmarkt gezielt.

Im Sinne der aktiven Arbeitsmarktpolitik fördert die öffentliche Arbeitsvermittlung mit diesem Instrument die rasche und dauerhafte Integration der Stellensuchenden in den Arbeitsmarkt. Die Kosten dafür sind erheblich: Im Jahr 2017 wurden in der Schweiz 637 Millionen Franken ausgegeben.

Als Ausgleichsstelle der Arbeitslosenversicherung ist das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) gesetzlich verpflichtet, die Bedürfnisse und Erfahrungen der arbeitsmarktlichen Massnahmen zu evaluieren und dafür zu sorgen, dass der Erfolg der geförderten Massnahmen kontrolliert und bei der Vorbereitung und Durchführung weiterer Massnahmen berücksichtigt wird.[2]

Um in Erfahrung zu bringen, wie sich die arbeitsmarktlichen Massnahmen auf die Arbeitsmarktintegration auswirken, hat das Seco in den vergangenen Jahren mehrere Studien in Auftrag gegeben. So wurde beispielsweise untersucht, inwiefern die Beschäftigungsprogramme und Zwischenverdienste die gesamtwirtschaftliche Arbeitslosigkeit zu senken vermögen.[3] Eine weitere Studienfrage lautete: Welche arbeitsmarktlichen Massnahmen unterstützen die berufliche Integration von jungen, niedrig qualifizierten beziehungsweise älteren, gut qualifizierten Stellensuchenden?[4] In einer jüngeren Arbeit wurde der Einfluss auf das Bewerbungsverhalten der Stellensuchenden und auf die Zahl der Vorstellungsgespräche erforscht.[5]

Massgeschneiderte Massnahmen

Zusammengefasst zeigen die Resultate: Ein gezielter Einsatz von arbeitsmarktlichen Massnahmen kann einen signifikanten Beitrag zur raschen und dauerhaften Reintegration leisten. Auch die beiden jüngsten Berichte des Bundesrates und der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) zu den arbeitsmarktlichen Massnahmen kommen zum Schluss, dass ein zielgerichteter Einsatz mit klar definierten Zielvereinbarungen ein wichtiger Erfolgsfaktor für deren Wirksamkeit darstellt.[6]

Aus den Untersuchungen geht allerdings auch hervor, dass die arbeitsmarktlichen Massnahmen teilweise noch zu wenig gezielt eingesetzt werden. So gaben beispielsweise in der letzten RAV-Kundenumfrage nur rund drei Viertel der Befragten an, die gewählte Massnahme sei bei der Stellensuche nützlich gewesen.[7]

Vereinfacht gesagt heisst dies für die Praxis: Der richtigen Person muss zur richtigen Zeit die richtige arbeitsmarktliche Massnahme zugewiesen werden. Sobald die RAV-Personalberatenden und die Stellensuchenden eine Massnahme beschliessen, sollten sie gemeinsam die Erwartungen und Ziele vereinbaren und deren Erreichung nach Abschluss der Massnahme evaluieren. Ein wirksamer Einsatz einer Massnahme ist zudem nur bei einer engen Zusammenarbeit zwischen den RAV und den Logistikstellen für arbeitsmarktliche Massnahmen (LAM) möglich, welche die Massnahmen auf den Arbeitsmarkt ausrichten und beschaffen.

Aufgrund dieser Erkenntnisse hat das Seco ein Konzept für eine Wirkungsmessung der arbeitsmarktlichen Massnahmen erarbeitet – mit dem Ziel, bestehende Wissenslücken zu schliessen und die oben genannten Empfehlungen umzusetzen. Das Konzept sieht vor, die Wirkung einer bestimmten Massnahme daran zu messen, wie sie sich auf das Kompetenzprofil der betroffenen Stellensuchenden auswirkt. Dazu sollen in den Beratungsgesprächen messbare Kompetenzziele festgelegt und deren Erreichung im Anschluss an den Massnahmenbesuch überprüft werden. Ein solches Vorgehen führt nicht nur zu einer höheren Verbindlichkeit, sondern motiviert die betroffenen Stellensuchenden zur Teilnahme an einer Massnahme. Zudem setzen sich die Personalberatenden stärker mit den Zielen der arbeitsmarktlichen Massnahmen auseinander und können dadurch ihre Verfügungspraxis optimieren.

Pilotprojekt in sieben RAV

Im Auftrag des Seco hat das Forschungs- und Beratungsunternehmen B,S,S. die Machbarkeit der neuen Wirkungsmessung in sieben RAV aus den Kantonen Aargau, Schwyz und Zürich als Pilotprojekt getestet.[8] In jedem Kanton wählte eine für das Pilotprojekt konstituierte Arbeitsgruppe – zusammengesetzt aus Mitarbeitenden von RAV und LAM – die zu prüfenden arbeitsmarktlichen Massnahmen aus. Daraus leiteten die Arbeitsgruppen Kompetenzziele ab wie beispielsweise «Standortbestimmung ist abgeschlossen», «Suchbereich ist geklärt», «Marktgerechtes Bewerbungsdossier ist erstellt» oder «Motivation und Engagement sind gesteigert».

Anschliessend definierten die Arbeitsgruppen die Prozesse rund um die Wirkungsmessung. So sieht der Prozessablauf beispielsweise vor, dass Personalberatende und Stellensuchende gemeinsam drei oder mehr Ziele vereinbaren, bevor eine arbeitsmarktliche Massnahme besucht wird. Diese Ziele werden in einem Formular dokumentiert. Sobald eine Massnahme abgeschlossen ist, wird erneut gemeinsam im Beratungsgespräch ermittelt, inwiefern die Zielsetzungen erreicht wurden. Auch diese Einschätzung wird schriftlich dokumentiert.

Die Machbarkeit des Pilotprojekts wurde entlang von drei Zielgrössen geprüft. Die erste lautet: «Zielsetzungen für den Besuch einer arbeitsmarktlichen Massnahme werden mit den Stellensuchenden gemeinsam vereinbart»; die zweite: «Die Auseinandersetzung mit der Wirkung der arbeitsmarktlichen Massnahme wird gestärkt»; und die dritte: «Neue Erkenntnisse zu den arbeitsmarktlichen Massnahmen werden gewonnen.»

Zusätzlich wurde untersucht, ob Aufwand und Ertrag in einem adäquaten Verhältnis zueinander stehen. Die folgenden Einschätzungen basieren insbesondere auf einer am Ende der Piloterhebung durchgeführten Befragung der Personalberatenden der beteiligten RAV.

Zielsetzungen gemeinsam vereinbaren

Der Anteil der Stellensuchenden, bei denen vor dem Besuch einer arbeitsmarktlichen Massnahme die Ziele besprochen werden konnten, variiert je nach Kanton zwischen rund 50 und 80 Prozent. Gründe, warum die Zielsetzung nicht mit allen Stellensuchenden besprochen werden konnte, waren unter anderem Zeitmangel während des Beratungsgesprächs oder mangelnde Sprachkenntnisse der Stellensuchenden. Zum Teil ging die Dokumentation der Zielsetzung aber auch einfach vergessen.

Nachdem eine Massnahme durchgeführt worden war, wurde mit 65 bis 73 Prozent der Stellensuchenden die Zielerreichung besprochen. Die Gründe, warum eine Nachbesprechung nicht stattfand oder nicht dokumentiert wurde, waren ähnlich wie die bereits genannten.

Insgesamt wurde das erste Ziel während der Pilotphase somit noch nicht erreicht. Es ist davon auszugehen, dass die tiefen Werte mit der Einführung der neuen Prozesse zu tun haben und über die Zeit verbessert werden könnten – beispielsweise die Geschwindigkeit der Erfassung. Eine Einbindung in die Fachapplikation Arbeitsvermittlung und Arbeitsmarktstatistik (Avam) würde es den Personalberatenden erlauben, Erinnerungsfunktionen zu setzen, sodass weder die Erfassung der Ziele noch die Dokumentation der Zielerreichung vergessen gehen.

Reflexion der Wirkung

Rund zwei Drittel der befragten Personalberatenden sind der Auffassung, dass sie sich während der Pilotphase (eher) vermehrt mit der Wirkung und der Zielsetzung der arbeitsmarktlichen Massnahmen auseinandergesetzt haben (siehe Abbildung 1). Je nach Kanton gaben zwischen 32 und 45 Prozent der Personalberater an, dass sie ihre Entscheide darüber, welche Massnahmen sie in welcher Situation und zu welchem Zeitpunkt einsetzen, aufgrund der neuen Erkenntnisse anpassen werden. Unseres Erachtens ist dies ein überraschend hoher Anteil. Somit wurde die Zielsetzung 2 erreicht.

Abb. 1: «Haben Sie sich während der Pilotphase vermehrt mit der Zielsetzung und der Wirkung von arbeitsmarktlichen Massnahmen auseinandergesetzt?»

Anmerkung: Befragung vom Oktober 2017 von RAV-Personalberatern in den Kantonen Aargau, Schwyz und Zürich (anonymisiert). Auswertung von 136 Antworten.

Quelle: B,S,S. (2018) / Die Volkswirtschaft

Erkenntnisse gewinnen

Durch die Wirkungsmessung mittels Kompetenzzielen kann grundsätzlich eine Reihe neuer Analysen durchgeführt werden. Insbesondere kann detailliert – das heisst differenziert nach einzelnen arbeitsmarktlichen Massnahmen und deren Anbietern – untersucht werden, welche Kompetenzziele wie häufig gewählt werden und wie häufig diese Kompetenzziele erreicht werden (siehe Abbildung 2).

Laut den kantonalen Arbeitsgruppen haben die Analysen neue Erkenntnisse generiert, welche für die Beurteilung, die Planung und auch die Konzipierung von arbeitsmarktlichen Massnahmen einen klaren Mehrwert darstellen. Zielsetzung 3 wurde somit ebenfalls erreicht.

Abb. 2: Ausgewählte Kompetenzziele für Stellensuchende (Häufigkeit in %)

Lesebeispiel: Das Kompetenzziel «Marktgerechtes Bewerbungsdossier ist erstellt» wurde bei rund 75 Prozent der Stellensuchenden ausgewählt. Bei rund 65 Prozent wurde dieses Ziel erreicht. Bei je ca. 5 Prozent wurde es nicht erreicht beziehungsweise nicht bewertet.

Quelle: B,S,S. (2018) / Die Volkswirtschaft

Zeitaufwand noch zu gross

Neben den drei Zielen für die Wirkungsmessung ist auch das Aufwand-Nutzen-Verhältnis ein zentrales Element der Machbarkeit. Als eher schwerfällig und aufwendig haben sich die bei der Piloterhebung zusätzlich eingesetzten Formulare herausgestellt: Pro arbeitsmarktliche Massnahme, die verfügt wurde, betrug der Zeitaufwand für die Zielfestlegung und -beurteilung rund zehn bis zwölf Minuten. Viele Personalberater beurteilten diesen Aufwand  – bei einer durchschnittlichen Gesprächsdauer von rund 30 Minuten – als unverhältnismässig.

Gleichzeitig anerkennen die meisten, dass eine (optimale) Einbindung der Wirkungsmessung in die Fachapplikation Avam zu einer deutlichen Effizienzsteigerung beitragen würde. Dadurch könnte man den Zeitaufwand laut den Personalberatern auf fünf bis zehn Minuten reduzieren. Neben dem Zusatznutzen für die Personalberater ist auch der gesteigerte Nutzen sowohl für Stellensuchende wie auch für die LAM-Stellen positiv zu erwähnen.

Wirkungsmessung ab 2019 geplant

Abschliessend lässt sich sagen: Basierend auf der Piloterhebung, kann die Machbarkeit der neuen Wirkungsmessung mittels Kompetenzzielen als grundsätzlich gegeben bewertet werden. Wichtig scheint indes die effiziente Einbindung in die Fachapplikation Avam. Dadurch kann einerseits der zeitliche Aufwand für die Dokumentation reduziert und andererseits im Ablauf sichergestellt werden, dass die Erfassung der Zielvereinbarung und auch die Zielbeurteilung nicht vergessen gehen.

Auf nationaler Ebene hat das Seco deshalb entschieden, die Wirkungsmessung durch die Ergänzung eines neuen Arbeitsprozesses in der Avam-Applikation umzusetzen. Dazu wurde jüngst eine Projektgruppe mit Vertretern des Seco und der kantonalen Vollzugsstellen gebildet. Deren Arbeiten werden voraussichtlich Ende 2018 abgeschlossen sein. Das Seco plant, die Wirkungsmessung anschliessend umzusetzen.

Dadurch können den RAV und den LAM künftig die nötigen Informationen für eine systematische Wirkungsmessung der arbeitsmarktlichen Massnahmen anhand aktueller Daten zur Verfügung gestellt werden. Mit der geplanten Umsetzung der Wirkungsmessung wird auch der gesetzlichen Forderung nach einer Erfolgskontrolle der arbeitsmarktlichen Massnahmen nachgekommen. Zudem wird den RAV und LAM ein neues Steuerungsinstrument zur Förderung von «Best Practices» bereitgestellt.

  1. Siehe Seco (2013). []
  2. Art. 59a Avig. []
  3. Lalive et al. (2006). []
  4. Bieri et al. (2006). []
  5. Morlok et al. (2014). []
  6. Bundesrat (2015) und Eidgenössische Finanzkontrolle (2015). []
  7. Bundesrat (2017). []
  8. B, S, S. (2018). []

Senior Berater, B,S,S. Volkswirtschaftliche Beratung, Basel

Leiter Grundlagen Arbeitsmarkt/Arbeitslosenversicherung, Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco), Bern

Leiter Steuerung und Führungsunterstützung Arbeitsmarkt/Arbeitslosenversicherung, Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco), Bern

Literatur

  • Bieri, O., Bachmann, R., Bodenmüller, D. und Balthasar, A. (2006). RAV-Strategien zur Arbeitsmarktintegration und deren Wirksamkeit. Eine qualitativ-quantitativ angelegte Evaluation am Beispiel von jungen, niedrig qualifizierten und älteren, gut qualifizierten Personen, Seco-Publikation Arbeitsmarktpolitik No 17, Bern.
  • B,S,S. (2018). Wirkungsmessung AMM mittels Monitoring der Kompetenzziele, Machbarkeitsstudie im Auftrag des Seco.
  • Bundesrat (2015). Wirksamkeit und Effizienz der öffentlichen Arbeitsvermittlung, Bericht in Erfüllung des Postulates 13.3361 der Kommission für Wirtschaft und Abgaben.
  • Eidgenössische Finanzkontrolle (2015). Die Programme zur vorübergehenden Beschäftigung und die Berufspraktika der Arbeitslosenversicherung: Evaluation der Wirkungen, des Vollzugs und der Aufsicht, Bericht.
  • Lalive, R., Zehnder, T. und Zweimüller, J. (2006). Makroökonomische Evaluation der Aktiven Arbeitsmarktpolitik der Schweiz, Seco-Publikation Arbeitsmarktpolitik No 19, Bern.
  • Morlok, M., Liechti, D., Lalive, R. Osikominu, A. und Zweimüller, J. (2014). Evaluation der arbeitsmarklichen Massnahmen. Wirkung auf Bewerbungsverhalten und -chancen. Seco-Publikation Arbeitsmarktpolitik No 42, Bern.
  • Seco (2013). Arbeitsmarktliche Massnahmen – Ein erster Schritt zur Wiedereingliederung, Infobroschüre.
  • Seco (2017). Stellensuchende sind zufrieden mit den RAV und Arbeitslosenkassen, Medienmitteilung vom 18. Dezember 2017.

Senior Berater, B,S,S. Volkswirtschaftliche Beratung, Basel

Leiter Grundlagen Arbeitsmarkt/Arbeitslosenversicherung, Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco), Bern

Leiter Steuerung und Führungsunterstützung Arbeitsmarkt/Arbeitslosenversicherung, Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco), Bern