Die Volkswirtschaft

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Dieser Artikel ist Teil des Schwerpunkts «Wohin will die EU?»

Ungünstige Zeiten für Kompromisse mit der EU

Schuldenkrise, Flüchtlinge und Brexit: Die Krisenursachen in der EU sind weiterhin ungelöst. Daher kann sich die EU gegenüber der Schweiz kaum Zugeständnisse erlauben.

Euroskeptiker finden in weiten Teilen der Bevölkerung Gehör. Der italienische Innenminister Matteo Salvini in Pisa. (Bild: Keystone)

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Die EU ist mit einer Reihe von Herausforderungen konfrontiert, die es ihr kaum erlauben, Konzessionen an die Schweiz zu machen. Dazu gehört insbesondere die wachsende Opposition zum Einigungsprozess in den Mitgliedsländern. Andererseits gehen grosse Teile der Schweizer Bevölkerung weiterhin davon aus, man könne die EU zu Kompromissen zwingen. Die Unterstützung für die Masseneinwanderungsinitiative ist nur wenig zurückgegangen, wie Umfragen noch Jahre nach der Abstimmung vom Februar 2014 zeigen. Deren Umsetzungsprobleme haben kaum etwas an den Situationsdeutungen grosser Bevölkerungsteile geändert. Der Bundesrat muss deshalb bei einer Abstimmung über ein Rahmenabkommen mit der EU auf Widerstand gefasst sein.

Fast sah es Anfang Sommer nach einem Lichtblick der schweizerischen Europapolitik aus: Die EU erholte sich. Sowohl die Euro- als auch die Flüchtlingskrise schienen ausgestanden, und nach dem Brexit-Votum kam die EU wieder in ruhigeres Wasser. Der harzende Verlauf der britischen Verhandlungen machte anderen Mitgliedsländern, die mit Austrittsgedanken spielten, klar, dass es nicht damit getan ist, den Schlüssel auf den Tisch zu legen. Die Kommission präsentierte Umfrageergebnisse, denen zufolge im November 2017 die öffentliche Meinung in der EU integrationsfreundlicher geworden ist. Mit dieser entspannten EU konnte die Schweiz über einen institutionellen Rahmenvertrag verhandeln, der auf die Interessen und Empfindlichkeiten beider Seiten Rücksicht nahm.

Der Schein trügt. Keine der Ursachen der Krise ab 2010 ist beseitigt oder wirksam eingedämmt. Innen- und Europapolitik stehen sowohl in der Schweiz wie in der EU und ihren Mitgliedsstaaten in einem komplexen Wechselspiel, das die Handlungsoptionen der Politik massiv einengt. Zum einen kämpft die Union an vielen Fronten, um den Zusammenbruch des Systems zu verhindern. Und in der Schweiz hat die Spannung zwischen dem Souveränitätsanspruch grosser Bevölkerungsteile und den Vorteilen einer engen Anbindung an die EU seit dem EWR-Nein 1992 nicht nachgelassen und könnte auch dem Entwurf eines Rahmenabkommens schnell den Garaus machen.

Die Ruhe vor dem Sturm

Die Eurokrise wird häufig entweder auf eine laxe Fiskalpolitik einzelner Mitgliedsstaaten oder auf grundlegende Strukturprobleme des Euroverbundes zurückgeführt. Der Vorwurf des fiskalpolitischen Schlendrians trifft freilich nur auf Griechenland zu. Länder wie Spanien, Portugal oder Irland – die Bankenunterstützung oder Bail-outs der EU in Anspruch nehmen mussten – hatten vor der Krise einen vergleichbaren oder gar besseren fiskalpolitischen Leistungsausweis als beispielsweise Deutschland. Plausibler ist deshalb das Argument, die Krise gehe auf die unterschiedlichen Wettbewerbsfähigkeiten und die ausgebliebene ökonomische Konvergenz der Euroländer zurück. Tatsächlich gibt es keine Indikatoren, die auf das Entstehen eines optimalen Währungsraumes seit der Planung des Euro hinweisen. Eher zeigt sich eine Divergenz beispielsweise beim Pro-Kopf-Einkommen.

Ökonomische Strukturunterschiede sind in einem Währungsraum auszuhalten, wenn es fiskalpolitische Umverteilungssysteme mit ausreichenden Kapazitäten gibt, die dauerhaft die strukturschwachen Regionen alimentieren können. Freilich gibt es genau dies im Euroraum nicht. So kann der Europäische Stabilitätsmechanismus zwar Kredite in Höhe von maximal 500 Milliarden Euro an reformwillige Mitgliedsländer in Notlagen ausrichten. Aber dies sind immer temporäre Massnahmen, und die «Feuerkraft» des Fonds wird kaum ausreichen, falls ein grosses Mitgliedsland wie Italien ins Straucheln gerät. Auch die europäische Bankenunion, die das regulatorische Defizit der Vorkrisenzeit mindert, ist noch nicht abgeschlossen. Ihr fehlt der Schlussstein der gemeinsamen Einlagensicherung. Weiter wurde die Fähigkeit der EU-Kommission zwar erhöht, Sanktionen gegen Defizitsünder zu verhängen – dies hilft jedoch nicht viel, wenn Defizite nicht Ursache der Währungskrisen, sondern nur Folgen einer misslungenen Architektur des Euroraumes sind.

Die Krise wurde wesentlich entschärft, weil die Europäische Zentralbank (EZB) unter ihrem Chef Mario Draghi das vertragliche Mandat grosszügig interpretierte und den Finanzmärkten in Aussicht stellte, Staatsanleihen notfalls aufzukaufen. Aber diese Politik ist langfristig schwierig durchzuhalten und durchaus auch von der EZB-Leitung abhängig, die aufgrund der Amtszeitbeschränkung spätestens nächstes Jahr ändert.

Momentan herrscht Ruhe vor dem Sturm. Dieser kann plötzlich entweder als Folge eines externen Schocks – wie die Krise der Finanzmärkte seit 2007 – oder infolge einer politischen oder ökonomischen Instabilität einzelner Mitgliedsländer ausbrechen.

Keine wirksame Migrationspolitik

Auch die zweite grosse Krise der Union ist keineswegs gelöst: Das Versagen bei der Bewältigung der humanitären Katastrophe der Flüchtlingsströme geht auf nachvollziehbare und knallharte Interessenpolitik der Mitgliedsländer zurück. Der EU ist es bis heute nicht gelungen, einen akzeptierten Verteilschlüssel zu entwickeln. Erfolge wie die Stilllegung der Balkanroute beruhten auf günstigen Konstellationen, wie dem im Wesentlichen zwischen Deutschland und der Türkei ausgehandelten Flüchtlingsabkommen. Sie sind unter Umständen nicht wiederholbar, wenn erneut eine Flüchtlingswelle aufgrund eines Bürgerkrieges oder einer Konfrontation der Grossmächte im Vorderen Orient losbräche.

Schliesslich ist derzeit überhaupt noch nicht ausgemacht, wie die dritte Krise – der Austritt des Vereinigten Königreiches – bewältigt werden soll. Beispielsweise sind der Binnenmarktzugang für die britische Industrie sowie die Grenzkontrollen weiterhin ungeregelt.

Da die EU keineswegs in einem ruhigen Wasser ist, wird auch ihre Konzessionsbereitschaft gegenüber Nichtmitgliedern wie der Schweiz begrenzt sein. Besonders in sensiblen Bereichen wie bei der Personenfreizügigkeit käme jedes Zugeständnis dem Öffnen der Büchse Pandoras gleich. Denn die Mitgliedsstaaten würden mindestens ebenso günstige Konditionen fordern, wie man sie den Drittstaaten anbietet. Intern wird die EU wahrscheinlich den Kurs der Differenzierung – die unterschiedliche Einbindung von Mitgliedsländern – weiterfahren müssen. Bereits heute sind etwa 40 Prozent des vertraglichen Regelwerkes differenziert, und diese «variable Geometrie» oder dieses «Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten» wird die Union weiter prägen. Das bedeutet aber nicht automatisch, dass auch die Schweiz davon profitieren kann.

«Projekt der Eliten»

Weshalb gelingt es der EU selbst bei humanitären Katastrophen wie der Flüchtlingskrise nicht, eine einheitliche und effiziente Politik zu entwickeln? Weshalb löst man die Strukturprobleme des Euroraumes nicht dadurch, dass man dauerhaft eine Fiskalunion zugunsten der strukturschwachen Regionen einführt, wie man das ja auf nationaler Ebene jahrzehntelang auch praktiziert hat? In Deutschland wurden bekanntlich zuerst die Zonenrandgebiete und dann die neuen Bundesländer grosszügig alimentiert, ebenso wie wir in der Schweiz öffentliche Gelder in die Berggebiete strömen lassen.

Die Antwort liegt in der Politisierung der europäischen Integration durch euroskeptische Parteien und Bewegungen und die potenzielle Ablehnung einer weiteren Vergemeinschaftung durch die Bürger. Bis zum Ende der Achtzigerjahre war die europäische Einigung durch den «erlaubenden Konsens» der Bürger geprägt. Europa galt vor allem als eine nützliche Freihandelszone mit einem ganz unpolitischen Charakter, während alle wichtigen politischen Fragen im Rahmen der nationalen Demokratie gelöst wurden. Spätestens der Maastrichter Vertrag von 1992 machte dann klar, dass die EU weit mehr war und anstrebte.

Insbesondere Rechtsparteien wie die UK Independence Party (Ukip) und der Front National in Frankreich kritisierten dieses Vorhaben als «Projekt der Eliten». Etwas später und schwächer folgten Linksparteien wie beispielsweise Syriza in Griechenland, die das Aushebeln der nationalen Demokratie durch Reformvorgaben der EU kritisierten, oder die Mittepartei Cinque Stelle in Italien.

Bis 1990 erzielten rechtspopulistische Parteien in einem europäischen Land bei Wahlen durchschnittlich 2 Prozent aller Stimmen. Dieser Anteil stieg in den folgenden Jahren und betrug 2015 knapp 8 Prozent. Die Eurobarometer-Umfragen der EU-Kommission zeigen, dass 35 Prozent aller EU-Bürger eine europäische Identität völlig ausschliessen, während sich lediglich 9 Prozent vorrangig als Europäer betrachten. Der Anteil der «Europäer» mit starker oder zumindest schwacher europäischer Identität hat sich im vergangenen Vierteljahrhundert kaum verändert.

Somit haben die herkömmlichen europäischen Parteien euroskeptische Konkurrenz erhalten, die sich auf eine breite Bevölkerungsschicht stützen kann. Da politische Macht in Europa nach wie vor auf nationaler Ebene erworben wird, ist es wahlpolitisch höchst riskant, unter diesen Bedingungen eine prinzipiell integrationsfreundliche Politik zu betreiben. Viel eher dürfte es sich auszahlen, wenn man im Europäischen Rat oder dem Ministerrat sorgfältig prüft, ob eine Entscheidung auch vorteilhaft für das eigene Land ist und deshalb gegenüber der Wählerschaft vertreten werden kann.

Zugehörigkeitsgefühle und Ängste

Vieles spricht dafür, dass Entscheidungen wie jene über den Brexit stark von Gefühlen der nationalen Identität und der Skepsis gegenüber Fremden und der Öffnung des eigenen Landes beeinflusst sind. Die englische Identität war eine der erklärungskräftigsten Variablen des Votums. Dazu passt, dass sich seit der Abstimmung die Grösse des Leave- und des Remain-Lagers bis heute kaum verändert hat, obwohl inzwischen klar ist, dass der Austritt nicht so einfach durchführbar und die Vorteile des Austritts lange nicht so unproblematisch realisierbar sind, wie dies die Brexit-Befürworter behauptet hatten. Das Rätsel löst sich, wenn man die Annahme fallen lässt, kühle rationale, politisch-ökonomische Kalküle hätten die Stimmbürger geleitet. Vielmehr ist das Bekenntnis zum Verlassen der Union wesentlich von nationalen Zugehörigkeitsgefühlen und der Angst, man könne durch die weitere Öffnung des Landes nur verlieren, geleitet.

Ähnliches gilt für die Schweiz. Nach der Abstimmung über die Masseneinwanderungsinitiative ist die EU erst gar nicht mit der Schweiz in Verhandlungen über die Personenfreizügigkeit eingetreten. Die Umsetzung des Verfassungsartikels durch den «Inländervorrang light» ist weit von einer wortgetreuen Implementierung entfernt. Die Befürworter der Initiative gingen von der Vereinbarkeit der bilateralen Verträge und dem Zuwanderungsartikel aus, da die EU Konzessionen machen würde. Obwohl dies nicht geschehen ist und die wortgetreue Implementierung angesichts der Interessen der EU und der Machtverhältnisse gescheitert ist, hat die Unterstützung für die Initiative bis Ende 2016 nur wenig nachgelassen (siehe Abbildung). Erstmals einen bedeutsamen Verlust an Unterstützung zeigt die Mosaich-Umfrage vom November 2017, welche alle zwei Jahre vom nationalen Kompetenzzentrum für die Sozialwissenschaften (Fors) durchgeführt wird.

Unterstützung der Masseneinwanderungsinitiative (Umfragen; 2014–2017)

Quelle: GFS Bern, Mosaich, Schweiz am Sonntag, Sonntagsblick / Die Volkswirtschaft

Wenig Sachverständnis in der Bevölkerung

Insgesamt stützen die Umfragewerte die Beobachtungen aus dem Brexit-Prozess, dass die Bürger ein Projekt weiter unterstützen, dessen Prämissen sich schon längst als unhaltbar erwiesen haben. Ebenso wie im Brexit-Fall gibt es starke Hinweise darauf, dass es weniger um das eigentliche Projekt geht, sondern vielmehr um eine grundsätzliche Ablehnung der Öffnung der Schweiz, die verbunden ist mit einer starken emotionalen Bindung an das Land und der Furcht, man werde persönlich in keiner Weise durch diese Öffnung profitieren können (siehe Tabelle)

Befürworter und Gegner der Masseneinwanderungsinitiative (Mosaich-Umfrage vom November 2017)

  Würde für MEI stimmen
Würde nicht für MEI stimmen
in Prozent in Prozent
Diplomatie
Die Schweiz hätte bei der Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative mehr herausholen können, wenn sie härter verhandelt hätte. 82 38
Die Schweiz hat keine Trümpfe in der Hand, um die EU zu echten Zugeständnissen bei der Personenfreizügigkeit zu bringen. Lehne (stark) ab. 52 34
Werte
Bin auf der rechten Seite des politischen Spektrums 68 37
Sehr stolz, Schweizer zu sein 58 37
Wünsche mir eine Schweiz, die die Traditionen verteidigt 86 64
Wünsche mir eine Schweiz, die sich vermehrt gegen äussere Einflüsse schützt 66 29
Wünsche mir eine Schweiz mit besseren Chancen für die Schweizer 69 37
Wissen
Gegenstand der Masseneinwanderungsinitiative. Anteil korrekter Antworten 56 72
Europäischer Rat bestimmt politische Ziele der EU. Anteil korrekter Antworten 34 35
Demografie  Median Median
Monatliches Haushaltseinkommen (in Fr.) 6300–7500 8900–10’500

Anmerkung: Befürworter (N=267; 37%), Gegner (N=693 Befragte; 63%).

Quelle: Mosaich-Umfrage (2017)

Die Mosaich-Auswertung zeigt zunächst ein beachtliches Wissensdefizit: Nur knapp die Hälfte der Unterstützer der Initiative können den Inhalt der Masseneinwanderungsinitiative korrekt angeben. Sie haben – ebenso wie die Gegner der Initiative – einen geringen Kenntnisstand über das politische System der EU. Die Anhänger der Initiative gehen in grossem Ausmass davon aus, die Schweiz habe eine gute Verhandlungsposition gegenüber der EU und man hätte bei härterer Verhandlungsführung mehr herausholen können. Es handelt sich bei dieser Personengruppe um Leute, die politisch rechts stehen, eine sehr hohe SVP-Wahlneigung haben und konservative/isolationistische Werte haben. Sozialstrukturell haben sie ein etwas geringeres Ausbildungsniveau, ein geringeres Haushaltseinkommen und sind leicht älter als die Gegner der Masseneinwanderungsinitiative. Der schwache Kenntnisstand über die Initiative und das deutlich wertkonservative und isolationistische Einstellungsmuster stützen die Vermutung, es gehe gar nicht um die konkreten Ziele der Initiative, sondern um grundlegende Werte, die selbstverständlich durch Umsetzungsprobleme eines Verfassungsartikels nicht beeinflusst werden.

Da mehr als die Hälfte aller Befragten von einer beträchtlichen und ungenutzten Verhandlungsmacht des Bundesrates gegenüber der EU ausgeht, dürfte diesem bei künftigen Abstimmungen zu EU-Fragen ein eisiger Wind entgegenwehen. Diese Bevölkerungsgruppe ist sicher leicht auch gegen ein Rahmenabkommen zu mobilisieren, wenn diesem der Vorwurf eines Unterwerfungsvertrages gemacht wird. Eine Entspannung in der Europapolitik der Schweiz ist also nicht in Sicht.

Professor für Vergleichende und Europäische Politik, Direktor am Institut für Politikwissenschaft, Universität Bern

Professor für Vergleichende und Europäische Politik, Direktor am Institut für Politikwissenschaft, Universität Bern