Behavioural Insights als Werkzeug zur Politikgestaltung

Immer mehr Staaten setzen bei der Politikgestaltung auf Erkenntnisse der Verhaltenswissenschaften. Ein verhaltenswissenschaftlicher Ansatz zur Politikgestaltung ist Behavioural Insights (BI). BI basiert auf Erkenntnissen aus der Psychologie, den Kognitions- und den Sozialwissenschaften sowie auf empirischen Tests, die zeigen, wie Menschen Entscheidungen treffen. Auf der Grundlage von Experimenten und Lenkungsmassnahmen stellt BI etablierte Theorien über rationales Verhalten von Einzelpersonen und Unternehmen infrage und bietet Entscheidungsträgern Anhaltspunkte zum «tatsächlichen» Verhalten, das wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Effekten zugrunde liegt. Bestandteil von BI ist die Verhaltensökonomik, zu deren Pionieren Richard Thaler zählt, der 2017 mit dem Nobelpreis für Wirtschaftswissenschaften ausgezeichnet wurde.

BI gibt der Politik ein Instrument in die Hand, mit dem diese ihre Ziele wirksamer und effizienter erreicht und die tatsächlichen Bedürfnisse der Bevölkerung besser berücksichtigen kann. Staatliche Interventionen basieren oft darauf, dass ein vermeintlich rationales Verhalten auf politische Probleme übertragen und eine entsprechende Lösung im grossen Massstab umgesetzt wird. Mit der BI-Methode wird versucht, diesen Prozess zu «entzerren», indem von der manchmal unrealistischen Hypothese eines rationalen Verhaltens Abstand genommen und das tatsächliche Verhalten von Personen analysiert wird. Um zu bestimmen, welche Massnahmen sich am besten eignen und wie kostenwirksam diese sind, werden Probleme definiert und Experimente durchgeführt. Zunächst werden die Massnahmen jeweils in kleinem Massstab getestet. Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) ist bei der Erforschung und Analyse von BI für die Politikpraxis führend.

Antwort auf die Finanzkrise

Die Finanzkrise von 2008 stellte die meisten Regierungen vor schwierige Herausforderungen: Das Budget schrumpfte, und das Vertrauen der Bevölkerung in die öffentlichen Institutionen bröckelte. Die Krise, die teilweise durch Wissensdefizite und intransparente Finanzprodukte bedingt war, zeigte auf, dass bei der Regulierung von Märkten und Sektoren kognitive Verzerrungen berücksichtigt werden müssen. Mit Behavioural Insights haben die Regierungen ein Tool erhalten, mit dem sie diese Defizite angehen können. Mit weniger Ressourcen können sie so einer stärkeren Nachfrage der Bevölkerung nach Information besser gerecht werden.

BI ist inzwischen zu einem Bestandteil der Regierungstätigkeit geworden, wie eine OECD-Studie zu weltweit 60 «Nudge Units» bestätigt.[1] Anhand von über 100 Fallstudien wurde untersucht, in welchen Bereichen BI in der öffentlichen Politik angewandt wird (siehe Abbildung). Zur Eindämmung des Antibiotikagebrauchs versandte die britische Regierung beispielsweise BI-Schreiben an 790 Arztpraxen, die zu den häufigsten Verschreibern gehörten (oberste 20%), und erreichte damit eine Reduktion um 3,3 Prozent (73’406 Dosen). Dänemark wiederum gelang es, den Verkauf von Gemüse in 12 Lebensmittelgeschäften um 61,3 Prozent zu steigern, indem es gebrauchsfertiges Gemüse neben Hackfleisch platzierte. Dies erhöht die Sichtbarkeit und stellt einen Anreiz dar, einer Mahlzeit Gemüse hinzuzufügen.

Anwendung von Behavioural Insights nach Politikbereichen

Anmerkung: Fallstudien insgesamt = 159; Quelle: OECD (2017a) / Die Volkswirtschaft

Bewährt hat sich BI bei der Regulierung von Schlüsselsektoren wie Kommunikation, Wasser, Energie und Verkehr. In Kolumbien verwendete die Communications Regulatory Commission (CRC) einen Mix aus BI-Regulierungen und nicht regulatorischen Instrumenten, um Optimierungen bei der Informationsbereitstellung, beim Kundenservice und beim Management von Verbrauch und Leistungspaketen herbeizuführen. Auf der Grundlage von Experimenten und Erkenntnissen wurde ein neues Konsumentenschutzsystem entwickelt, das am 1. September 2017 in Kraft trat.[2] In Schottland wurden Experimente und BI-Anwendungen genutzt, um die Präferenzen der Verbraucher bei der Festsetzung der Wassergebühren abzuklären.[3]

Unterschiede zwischen Staaten

Mehr als 150 Staaten setzen «Nudges» schätzungsweise ein, um das Verhalten und die Entscheidungen von Konsumenten zu beeinflussen,[4] und rund 200 öffentliche Institutionen setzen BI bei ihrer Politikgestaltung ein.[5] Darüber hinaus testen Forschungsinstitutionen ausserhalb von Regierungen BI-Lösungen, die künftig von der Politik zur Lösung bestimmter Probleme verwendet werden könnten.

Innerhalb der Verwaltungen sind die BI-Einheiten von Land zu Land unterschiedlich angesiedelt. Sie finden sich im Zentrum der Regierung, als spezialisierte Einheiten in den Ministerien oder als externe Projektteams.[6] In Grossbritannien wurde beispielsweise im Jahr 2010 ein Behavioural Insights Team (BIT) im zentralen Cabinet Office geschaffen, das ausschliesslich oder teilweise die Aufgabe hatte, die Verwendung von BI in der gesamten Administration zu fördern. Inzwischen hat sich das BIT zu einer externen Stelle gewandelt, die nur noch teilweise dem Cabinet Office angegliedert und mit Einheiten in den Departementen präsent ist. In Australien wurden zunächst Spezialeinheiten in Departementen oder Stellen auf nationaler, regionaler und lokaler Regierungsebene geschaffen. Schliesslich wurde eine zentrale Koordinationsstelle, das Behavioural Economics Team of the Australian Government (Beta), gebildet. Singapur wiederum arbeitete zunächst projektbezogen. Heute finden sich dort institutionalisierte Spezialeinheiten auf der zentralen Lenkungsebene.

Die Institutionalisierung von Behavioural Insights wird häufig von einer hohen Führungsebene initiiert, um die Politikgestaltung zu optimieren. Dabei werden vielfach akademische oder gemeinnützige Institutionen als Berater beigezogen.[7]

Kritiker bemängeln, bei BI entscheide der Staat, was für die Bevölkerung gut sei. Weiter wird kritisiert, dass Testpersonen in der Versuchsphase möglicherweise von negativen Auswirkungen betroffen sind. Diese Kritiken werden ernst genommen. Gemäss Nobelpreisträger Richard Thaler befürworten BI-Praktiker und Entscheidungsträger Rahmenbedingungen, die sicherstellen, dass die Anreize den Zielpersonen zugutekommen. Dies war auch der Tenor an einer BI-Veranstaltung der OECD im Mai 2017. Rund 150 Teilnehmende diskutierten über die Notwendigkeit, einen «Responsibility»-Rahmen mit ethischen Vorgaben für Politik, BI-Wissenschaft und den Privatsektor zu schaffen. In einem solchen Rahmen könnten Standards für BI-Anwendungen definiert werden. Zudem könnte aufgezeigt werden, wie man Empfehlungen und Entscheidungen aufgrund solider Nachweise formuliert.[8] Die OECD entwickelt derzeit ein entsprechendes Toolkit und einen ethischen Rahmen, deren Veröffentlichung für Ende 2018 geplant ist.

Drei Inputs für Entscheidungsträger

Angesichts der zunehmenden Integration von BI auf staatlicher Ebene stellen sich drei Fragen. Die erste lautet: Wo gibt es weitere Anwendungsmöglichkeiten von BI in der Politik? Bisher wurde BI vorwiegend eingesetzt, um die Leistungserbringung und die Umsetzung der Politik zu optimieren. Brachliegendes Potenzial besteht somit vorwiegend bei frühen Etappen der Politikgestaltung. Dies ist besonders relevant, weil Regierungen mit immer komplexeren Problemen konfrontiert sind. Wenn beispielsweise in Bereichen wie Nachhaltigkeit und soziale Inklusion nennenswerte Änderungen herbeigeführt werden sollen, ist es wichtig, das individuelle Verhalten und die Entscheidungsfindung zu verstehen. Dadurch können Lösungen einfach, zugänglich, erschwinglich, attraktiv und nachhaltig ausgestaltet werden.

Zweitens müssen sich Entscheidungsträger fragen, wie sich BI für die Praxis und die staatliche Politik nutzen lässt. Die Antwort lautet: indem der Ansatz einfach und relevant aufbereitet wird. BI bietet sich für traditionelle staatliche Tools unter anderem in den Bereichen Regulierung, Steuern oder Budget an, indem Einzelmassnahmen verknüpft werden. Zentral ist dabei eine Entmystifizierung von BI beispielsweise durch den Einsatz von randomisierten, kontrollierten Studien. Ebenfalls hilfreich sind einfache und klare Richtlinien zu Methoden und Ansätzen. Wichtig ist auch, den Prozess der Entscheidungsfindung zu optimieren und Verzerrungen zu beseitigen. Die Grundlage bilden Nachweise und Daten sowie ein besseres Verständnis, wie Entscheidungen tatsächlich getroffen werden.

Schliesslich lautet die dritte Frage: Steht das Verhalten der Nutzer im Zentrum der politischen Analyse? Da dies oftmals nicht der Fall ist, bedeutet dies – gerade bei der Bewältigung von komplexen politischen Problemen – eine Abkehr von traditionellen Ansätzen. Anstatt zuerst zu entscheiden, welches Departement für den Politikbereich und die Lösung zuständig ist, muss das Problem aus Nutzersicht analysiert und entschieden werden, wie das Projektteam aussehen soll.

Der Wunsch nach einem nutzerorientierten Ansatz war der Hauptgrund für die zunehmende Institutionalisierung von Behavioural Insights.[9] Forschende, die im Bereich BI mit öffentlichen Instituten zusammenarbeiten, wollen in erster Linie verstehen, weshalb ein Problem auftritt und wie Menschen auf Lenkungsmassnahmen reagieren. Sie haben Regierungen und Institutionen rund um den Erdball aufgerufen, ihre Politik zu überprüfen. Die Regierungen sollen sich dabei auf wissenschaftliche Methoden stützen, denen solide theoretische Modelle zugrunde liegen und die aus Verhaltenssicht zeigen, was funktioniert und was nicht.

1. OECD (2017a). []
2. OECD (2016); OECD (2017b). []
3. WICS (2017). []
4. Sunstein, Reisch und Rauber (2017). []
5. OECD (2018). []
6. OECD (2017a). []
7. Z. B. ideas42 (USA), Behavioural Insights in Action at Rotman (Kanada), iNudgeyou (Dänemark) oder das Price Lab des Instituts für Wirtschafts- und Sozialforschung in Irland. []
8. OECD (2017c). []
9. OECD (2018). []