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Gesundheitskosten dämpfen: Bundesrat will alle Akteure verpflichten

Die Landesregierung hat ein Massnahmenpaket in die Vernehmlassung geschickt, um das Kostenwachstum in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung zu bremsen. Dazu gehört auch der Kampf gegen teure Medikamente.

Um steigende Gesundheitskosten zu vermeiden, sollen unnötige Zweitkonsultationen bei Ärzten verhindert werden. (Bild: Keystone)

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Zwischen 1996 und 2015 sind die Nettoleistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung von rund 11 auf 26 Milliarden Franken angestiegen. Ein Teil dieser Kosten ist auf die Ausweitung medizinisch unbegründeter Leistungen zurückzuführen. Um dieses Mengenwachstum und die damit verbundenen Kosten zu bremsen, hat der Bundesrat im September 2018 ein erstes Massnahmenpaket in die Vernehmlassung geschickt. Ziel ist es, das Kostenwachstum zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung einzudämmen und den Anstieg der von den Versicherten bezahlten Prämien zu begrenzen. So soll etwa ein Referenzpreissystem für patentabgelaufene Arzneimittel eingeführt werden, Tarifblockaden im ambulanten Bereich verhindert und Pauschalen gefördert werden. Ein zweites Massnahmenpaket folgt im Jahr 2019.

Bis im Jahr 2045 wird sich die Zahl der über 80-jährigen Menschen in der Schweiz mehr als verdoppeln. Aufgrund dieser demografischen Entwicklung, der damit verbundenen Zunahme an chronischen Krankheiten und der medizinisch und technologisch bedingten Zunahme an Behandlungs­möglichkeiten wird der Konsum medizinischer Leistungen weiter steigen.

Der Zugang und die rasche Verfügbarkeit von Innovationen sind Stärken des Schweizer Systems. Der medizinisch-technische Fortschritt führt zwar zu besseren, aber oft auch zu teureren Therapien. Das hat seinen Preis. Daher gilt es, die Kosten dort wirksam zu dämpfen, wo ihnen kein entsprechender Nutzen gegenübersteht. Fehlanreize müssen beseitigt und die angebotsinduzierte Nachfrage eingedämmt werden.

In der Strategie «Gesundheit 2020» hat der Bundesrat die Kostendämpfung in der Krankenversicherung als eines der Hauptziele aufgenommen. Er hat mehrere Ziele und Massnahmen definiert, welche bereits zu namhaften Kostensenkungen geführt haben. Diese betreffen vor allem Bereiche, in denen der Bund über eigene Kompetenzen verfügt, wie etwa bei der Überprüfung von Arzneimitteln. Dabei ist es aber nicht geblieben. In den letzten beiden Jahren haben sich die Diskussionen intensiviert.

Alle Akteure stehen in der Pflicht

Der Bund verfügt trotz der ihm zusätzlich eingeräumten Kompetenzen nur über beschränkten Einfluss bei der Kostendämpfung.[1] Daher sind auch die Akteure des Gesundheitswesens gefordert.

Die Tarifpartner – die Versicherer und die Leistungserbringer – sind aufgefordert, die Wirtschaftlichkeit der Tarife sicherzustellen. Sie müssen auch verhindern, dass Patienten mehrere Leistungserbringer konsultieren und diagnostische Massnahmen unnötig wiederholt werden. Es braucht also eine starke Tarifpartnerschaft. Funktioniert sie nicht, muss der Bundesrat aufgrund seiner subsidiären Kompetenzen dafür sorgen, dass sich die Gesundheitsversorgung zum Nutzen der Patienten weiterentwickelt.

Zu den Aufgaben der Versicherer gehört es auch, die Rechnungen für medizinische Leistungen genau zu überprüfen. Ausländische Erfahrungen mit systematischen Leistungskontrollen deuten in diesem Bereich auf ein nicht zu vernachlässigendes Einsparpotenzial hin. Auch in der Schweiz müssen die Leistungserbringer die Angemessenheit der Behandlung beachten, Überversorgungen vermeiden sowie Guidelines in den Fachgesellschaften erarbeiten und anwenden.

Ebenso haben die Kantone im Bereich der Spitalplanung und der Tarifierung Einflussmöglichkeiten. Beispielsweise können sie im Rahmen der Versorgungsplanung ein Globalbudget für die Finanzierung der Spitäler und Pflegeheime festsetzen. Zudem koordinieren sie die Spitalplanungen und entwickeln sie weiter, indem sie Mindestfallzahlen einführen und die koordinierte Versorgung verbessern.

Das Kostendämpfungsprogramm des Bundesrates

Um die im Rahmen von «Gesundheit 2020» definierten Massnahmen zur Kostendämpfung weiter zu verstärken, setzte das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) Ende 2016 eine Expertengruppe ein. Sie sollte nationale und internationale Erfahrungen auswerten. Im Bericht[2] kamen die Experten zum Schluss, dass das Kostenwachstum weiter gedämpft werden kann, wenn die medizinisch nicht begründbare Mengenausweitung gebremst wird. Die Experten schätzen das Effizienzpotenzial auf rund 20 Prozent.

Der Bundesrat reagierte umgehend: Im Oktober 2017 beauftragte er das EDI, Vorschläge für neue Massnahmen vorzulegen. Bereits Ende März 2018 verabschiedete er ein Kostendämpfungsprogramm, welches in mehreren Etappen umgesetzt werden soll. Seit dem 14. September ist nun das erste Massnahmenpaket in der Vernehmlassung. Die neuen Massnahmen richten sich an alle verantwortlichen Akteure des Gesundheitswesens: die Leistungserbringer und Versicherer, die Kantone, die Pharmaindustrie sowie die Versicherten. Alle Akteure erhalten somit weitere Instrumente, um zur Kostendämpfung in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung beizutragen.

So soll beispielsweise ein Experimentierartikel eingeführt werden, der es erlaubt, ausserhalb des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG) innovative, kostendämpfende Pilotprojekte durchzuführen. Denkbar sind Projekte zur einheitlichen Finanzierung stationärer und ambulanter Leistungen.

Des Weiteren wird ein Referenzpreissystem für patentabgelaufene Arzneimittel eingeführt. Generika sind in der Schweiz mehr als doppelt so teuer wie in den europäischen Vergleichsländern. Deshalb soll für solche wirkstoffgleichen Arzneimittel ein maximaler Preis (Referenzpreis) festgelegt werden. Von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung wird dann nur noch dieser Referenzpreis vergütet. So soll die Abgabe von Generika und patentabgelaufenen Originalpräparaten gefördert werden. In Anlehnung an Referenzpreissysteme im Ausland stehen zwei Varianten zur Diskussion: ein Modell mit Preisabschlag und ein Modell mit Meldesystem.

Die Tarifpartner werden analog zum stationären Bereich auch für den ambulanten Leistungsbereich verpflichtet, eine nationale Tariforganisation einzusetzen. So sollen Tarifblockaden im ambulanten Bereich – etwa beim Arzttarif Tarmed – verhindert werden. Die paritätisch zu besetzende Tariforganisation ist dafür verantwortlich, die ambulanten Tarifstrukturen zu erarbeiten, weiterzuentwickeln, anzupassen und zu pflegen. Um die Tarifstruktur aktuell zu halten, werden die Tarifpartner wie auch die vorgeschlagene Tariforganisation gesetzlich verpflichtet, dem Bundesrat auch im ambulanten Bereich Daten zu liefern, die benötigt werden, um Tarife und Preise festzulegen, anzupassen und zu genehmigen.

Zudem sollen Pauschalen im ambulanten Bereich gefördert und damit die Effizienz gesteigert werden. Dazu wird die subsidiäre Kompetenz des Bundesrates im Tarifbereich auf Tarifstrukturen für Patientenpauschaltarife erweitert. Auf ambulante Behandlungen bezogene Patientenpauschaltarife sollen künftig auf einer gesamtschweizerisch vereinbarten einheitlichen Tarifstruktur beruhen – so wie dies bereits bei den Einzelleistungstarifen der Fall ist. Zuständig für die Genehmigung einer solchen nationalen Pauschaltarifstruktur ist der Bundesrat. Für die Patientenpauschaltarifstrukturen und die Einzelleistungstarifstrukturen wäre künftig die neu geschaffene nationale Tariforganisation zuständig.

Damit die Kosten nur um so viel steigen, wie es medizinisch begründbar ist, werden Leistungserbringer und Versicherer verpflichtet, in gesamtschweizerisch geltenden Verträgen Massnahmen vorzusehen, um ein ungerechtfertiges Mengen- und Kostenwachstum zu korrigieren. Damit diese Verträge Gültigkeit erlangen, müssen sie vom Bundesrat genehmigt werden. Das Massnahmenpaket sieht zudem vor, dass auch das Kostenbewusstsein der Versicherten und die Rechnungskontrolle gestärkt werden (siehe Kasten).

Weitere Massnahmen folgen

Ziel der vorliegenden Neuregelung ist es, das Kostenwachstum zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung einzudämmen und den Anstieg der von den Versicherten bezahlten Prämien zu begrenzen. Der kostendämpfende Effekt hängt aber von der konsequenten Umsetzung der vorgeschlagenen Massnahmen durch die betroffenen Akteure ab.

Die Vernehmlassung für das erste Massnahmenpaket dauert bis zum 14. Dezember 2018. Das zweite Paket ist für das Jahr 2019 vorgesehen und soll weitere Massnahmen zu den Arzneimitteln, zu einer angemessenen Versorgung und mehr Transparenz enthalten. Bestehende Datengrundlagen sollen auf nationaler Ebene besser vernetzt, vervollständigt und zugänglich gemacht werden. Damit kann das Gesundheitswesen optimiert und effizienter gestaltet werden.

  1. Geschäftsprüfungskommission des Ständerates (2002). Einflussnahme des Bundes auf die Kosten­dämpfung im Bereich des Krankenversicherungsgesetzes – Untersuchung anhand von zwei ausgewählten Beispielen. Bericht vom 5. April 2002. BBl 2003 345. []
  2. Bericht der Expertengruppe (24. August 2017). Kostendämpfungsmassnahmen zur Entlastung der obligatorischen Krankenpflegeversicherung. Online abrufbar auf www.bag.admin.ch. []

Leiterin Abteilung Leistungen, stv. Leiterin Direktionsbereich Kranken- und Unfallversicherung, Bundesamt für Gesundheit, Bern

Weitere Punkte des Massnahmenpaketes

Die Leistungserbringer werden gesetzlich verpflichtet, in jedem Fall eine Rechnungskopie an die versicherte Person zuzustellen. Die Patienten können somit ihre Rechnungen überprüfen, und ihr Kostenbewusstsein wird gestärkt. Bei Nichtbeachtung der Regel kann der Leistungserbringer sanktioniert werden.

Um systematische Leistungskontrollen und Rechnungsprüfungen durch die Versicherer sicherzustellen, verstärkt das EDI/BAG die Aufsicht und führt vermehrt Audits vor Ort durch. Gesetzliche Anpassungen sind zur Umsetzung dieser Massnahme nicht erforderlich.

In Zukunft soll das Beschwerderecht ausgeweitet werden. Auch Versichererverbände sollen gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen zur Planung und zur Liste der Spitäler, Geburtshäuser und Pflegeheime das Beschwerderecht erhalten. Damit soll eine kostspielige Überversorgung verhindert sowie die Prämien- und Steuerzahler entlastet werden.

Leiterin Abteilung Leistungen, stv. Leiterin Direktionsbereich Kranken- und Unfallversicherung, Bundesamt für Gesundheit, Bern