Keine Verkehrsplanung ohne Raumplanung

Der Bahninfrastrukturfonds (BIF) wurde 2014 mit der Vorlage über die Finanzierung und den Ausbau der Bahninfrastruktur (Fabi) von der Bevölkerung an der Urne angenommen. Mit der Inkraftsetzung des BIF, der die neue Finanzierungsgrundlage für den Ausbau der Bahninfrastrukturen bildet, sind auch die Planungsabläufe angepasst worden. Die Planung erfolgt neu in kontinuierlichen Ausbauschritten, und auch die Beurteilungskriterien der zu prüfenden Infrastrukturvorhaben wurden grundsätzlich überarbeitet.

Eines dieser Beurteilungskriterien betrifft die Wechselwirkung zwischen Verkehrs- und Raumentwicklung. So beeinflussen einerseits die Verkehrsinfrastrukturen die räumlichen Strukturen und deren Entwicklung. Ein Beispiel: Verkürzen sich die Reisezeiten aufgrund einer Verbesserung des Verkehrsangebots, kann das dazu führen, dass Menschen weitere Wege auf sich nehmen.[1] Denn Wohn- und Arbeitsort, aber auch Einkaufen, Ausbildung und Freizeitaktivitäten können durch leistungsfähigere Verkehrsnetze immer weiter auseinanderliegen. Auch Arbeitsmarkt- und Güterabsatzradien können dadurch ausgedehnt und die Produktivität verbessert werden.[2] Umgekehrt beeinflussen aber auch die Lage und die Erschliessung neuer Entwicklungsschwerpunkte, welche Verkehrsträger man nutzt. So ist etwa die Bevölkerung in dicht besiedelten Gebieten vermehrt mit dem öffentlichen Verkehr und zu Fuss unterwegs.[3] Angesichts bereits heute zeitweise stark ausgelasteter Infrastrukturen ist diesen Abhängigkeiten zwischen Raum- und Verkehrsentwicklung besondere Aufmerksamkeit zu widmen.

Siedlungsstrategien fliessen in die Beurteilung ein

Mit dem Ausbauschritt 2035 (AS 2035) und allen folgenden Ausbauschritten der Bahninfrastruktur wird solchen raumplanerischen Aspekten bei der Bewertung des Ausbaus deshalb neu ein grösseres Gewicht beigemessen. Wie bei den Agglomerationsprogrammen des Bundes wird auch bei nationalen Grossprojekten nicht nur die direkte Wirkung (bspw. Bodenverbrauch einer Linienführung) berücksichtigt, sondern auch die mittel- und längerfristige Wirkung auf das räumliche Beziehungsgefüge. Neben Kriterien wie der Reduktion der Kapazitätsengpässe oder dem monetarisierten Kosten-Nutzen-Verhältnis spielt die räumliche Wirkung damit eine massgebliche Rolle. Damit ist ein wichtiger Meilenstein hinsichtlich einer verbesserten Koordination zwischen Raum- und Verkehrsplanung gesetzt. Trotzdem: Die Kriterien Kapazitätsengpässe und Kosten-Nutzen-Verhältnis werden weiterhin stärker gewichtet als die räumlichen Kriterien.

Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) hat die Methodik dazu entwickelt und in Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Verkehr (BAV) geprüft, ob die einzelnen Vorhaben mit den Entwicklungszielen, etwa im Raumkonzept Schweiz (RKCH), übereinstimmen. Diesbezüglich hat das ARE die Wirkung auf der nationalen, der regionalen und der lokalen Ebene beurteilt. Das Ziel war es, die gewünschte räumliche Entwicklung mit einem entsprechend abgestimmten Verkehrsangebot zu verbinden. Für die Weiterentwicklung des Nationalstrassennetzes funktioniert die räumliche Bewertung ähnlich. Dort arbeitet das ARE mit dem Bundesamt für Strassen (Astra) zusammen.

Raumkonzept Schweiz als zentrale Grundlage

Als Grundlage, um eine geordnete Verkehrs- und Siedlungsentwicklung auf regionaler Ebene bewerten zu können, hat das ARE beim AS 2035 eine konzeptionelle, systematische Karte erarbeitet. Die Karte stellt zum einen auf die Inhalte des Raumkonzepts Schweiz ab, insbesondere was die Zentrums- und die Agglomerationsstruktur anbelangt, und fokussiert auf die Angebotsstrategie beim Personenverkehr der Bahn. Zum anderen stützt sie sich auf regionale und kantonale Entwicklungskonzepte und steht im Einklang mit den kantonalen Richtplänen. Auf der Karte sind verschiedene Raumtypen verortet, die für die Beurteilung der Infrastrukturvorhaben relevant sind. Sie reichen von urbanen Kernzonen bis hin zu ländlichem Raum (siehe Abbildung 1). Diese verschiedenen Raumtypen zeigen in groben Zügen Struktur, Ausdehnung und Dichte der metropolitanen und städtischen Räume, ihrer Agglomerationsgürtel, der Entwicklungsachsen sowie der Kleinzentren ausserhalb der Agglomerationsräume. Sichtbar sind auch die grossen Tourismusgebiete sowie diejenigen Landschaften, die besonders unter Siedlungsdruck stehen oder wo aufgrund der Sensibilität des Raumes hohe planerische Vorsicht geboten ist.

Die Karte zeigt also, wo welche Siedlungsstruktur erwünscht ist. Um diese zu erreichen, muss eine darauf abgestimmte Angebotsstrategie für den Personen- und den Güterverkehr gewählt werden. Dazu wurde im Sinne einer Siedlungsstrategie für jeden Raumtyp knapp dargelegt, wie sich der Raum entwickeln soll. Für Basel, das in der Karte eingezeichnet ist, bedeutet das, dass die Stadt mit den anderen Metropolitanräumen im Fernverkehr grundsätzlich mit einem Viertelstundentakt verbunden werden soll. Die Täler des Juranordfusses innerhalb der Agglomerationsräume, wie etwa Liestal, sollen generell mit einem Viertelstundentakt, innerhalb der Entwicklungskorridore aber nur mit einem Halbstundentakt bedient werden.

Wie oben dargelegt, sind die Beziehungen zwischen Verkehrsinfrastruktur und Raumentwicklung eng und wechselseitig. Ein angemessenes Verkehrsangebot muss diesen Wechselwirkungen Rechnung tragen: So sollen etwa die ländlichen, eher peripheren Räume zwar hinreichend erschlossen bleiben, gleichzeitig dürfen aber durch die neuen Infrastrukturangebote keine weiteren Zersiedlungstendenzen entstehen. Das gilt insbesondere in den äusseren Gürteln der Agglomerationsräume und den Räumen zwischen den grossen Ballungsgebieten.

Aus der Karte wird abgeleitet, ob ein Vorhaben hinsichtlich seiner Wirkung mit den räumlichen Entwicklungszielen des Bundes grundsätzlich vereinbar ist. Die Karte ist aber weder parzellenscharf, noch richtet sie sich nach Gemeinde-, Agglomerations- oder Kantonsperimeter. Vielmehr ist sie auf eine regionale Betrachtung ausgelegt. Sie dient als Grundlage für die Diskussion mit den Kantonen und den Planungsregionen.

Abb. 1: Ausschnitt Nordwestschweiz: Räumliche Bewertungsgrundlage Ausbauschritt 2035

Starkes Wachstum beim öffentlichen Personenverkehr

Um beurteilen zu können, wie zweckmässig zukünftige Ausbauschritte auf Strasse und Schiene sind, muss man auch die langfristige Verkehrsentwicklung berücksichtigen. Das ARE erarbeitet mit den Verkehrsperspektiven regelmässig für das Gesamtverkehrssystem denkbare Zukunftsentwicklungen.[4] Verkehrsinfrastrukturen, Bevölkerungs- und Wirtschaftsentwicklung, Verhaltenstrends, neue Technologien und Mobilitätsangebote sowie die Verkehrspolitik sind dabei wichtige Einflussfaktoren.

Die aktuellsten Verkehrsperspektiven für 2040 konstatieren, dass die Verkehrsinfrastrukturen an ihre Grenzen stossen und effizienter genutzt und ausgebaut werden müssen. Gemäss den Perspektiven wachsen Personen- und Güterverkehr auf Strasse und Schiene bis 2040 unterschiedlich stark. Auch regional gibt es Unterschiede. Geht man, wie beim prognostizierten Referenzfall, davon aus, dass grundlegende Entwicklungen und absehbare Trends auch in Zukunft weiter bestehen, wächst die Verkehrsleistung im öffentlichen Personenverkehr gegenüber 2010 um 51 Prozent.

Während die aktuelle verkehrspolitische Diskussion sich vorwiegend um die digitalisierte Mobilität dreht, kann vergessen gehen, dass die Abstimmung der Siedlungs- und Verkehrsstrukturen immer noch ein zentraler Hebel zur Steuerung der Verkehrsnachfrage ist. Das ARE hat deshalb verschiedene Szenarien berechnet, denen jeweils unterschiedliche Siedlungsentwicklungen zugrunde liegen. Neben der Raumordnung variieren dabei auch die Annahmen zur Verkehrspolitik und zum Mobilitätsverhalten. Die Perspektiven zeigen die Relevanz der Siedlungsstrukturen: So ergeben sich bei kompakter Siedlungsstruktur und ÖV-freundlicher Politik für 2040 rund 7 Milliarden Personenkilometer weniger als im Referenzfall mit 145 Milliarden Personenkilometern. Anders sieht es aus, wenn man von einer fortschreitenden Zersiedlung mit Vorrang der individuellen Mobilität ausgeht: Dann steigen die Fahrzeugkilometer um 11 Prozent. Gleichzeitig nimmt der Anteil des ÖV am Gesamtverkehr um 5 Prozent ab.

Planungsinstrumente müssen Wechselwirkungen einbeziehen

Um nationale Grossprojekte möglichst umfassend zu beurteilen, ist es wichtig, auch die räumliche Wirkung zu analysieren. Dass dies beim AS 2035 gelungen ist, ist erfreulich. Der Bund verfügt über verschiedene Instrumente zur Modellierung des Personen- und Güterverkehrs sowie der Flächennutzung.[5] Ausbauschritte beim Schienen- und Strassenverkehr sowie die Verkehrsperspektiven sollen in Zukunft systematisch mit diesen Instrumenten bewertet werden. Mit dem Monitoring Gotthard-Achse[6] führt das ARE aktuell eine solche Langzeituntersuchung (2015–2027) über die Auswirkungen von neuen Verkehrsinfrastrukturen entlang der Gotthard-Achse durch. Dabei soll analysiert werden, wie sich Gotthard- und Ceneri-Basistunnel, der neue Kantonsbahnhof Altdorf sowie der 4-Meter-Korridor auf den Güter- und den Personenverkehr sowie auf die räumliche Struktur und die Umwelt auswirken.

Um die komplexen Wechselwirkungen zwischen den Verkehrsträgern und zwischen Raumentwicklung und Mobilität sowie mögliche technologische Entwicklungen durch die Digitalisierung beurteilen zu können, braucht es vermehrt quantitative Modelle. Die integrierte, modellbasierte und zeitgleiche Bewertung von Verkehrs- und Siedlungsentwicklung rückt damit zunehmend in den Fokus. Mit dem Bericht zum Postulat Vogler «Bessere Koordination zwischen Raum- und Verkehrsplanung» sind diesbezüglich Empfehlungen erlassen und erste Aufträge erteilt worden.[7]

1. Siehe BFS/ARE (2017). []
2. Vgl. dazu Aschauer (1989); Banister & Berechmann (2000). []
3. Siehe ARE (2018). []
4. Mehr Informationen dazu finden Sie online auf Are.admin.ch. []
5. Siehe ARE (2017). []
6. Siehe ARE (2017b). []
7. Siehe Schweizerischer Bundesrat (2018). []