ILO-Übereinkommen und Schweizer Arbeitsrecht: Ein neuer Ansatz

Warum hat das Bundesgericht in der Vergangenheit den Rechtsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) keine Beachtung geschenkt? Dafür gibt es mehrere Gründe. Beispielsweise wurde argumentiert, für die ILO-Übereinkommen gebe es in der Schweizer Rechtsordnung keinen konkreten Anwendungsbereich. Erstens seien die ILO-Normen materiell unnötig, da die Schweiz ein Übereinkommen dieser Institution nur ratifiziere, wenn die Gesetzgebung ihm bereits entspreche oder in den Grundzügen damit übereinstimme. Zweitens seien die ILO-Normen in der Regel nicht unmittelbar anwendbar, da sie keine ausreichend genauen Rechtsvorschriften enthielten, um auf einen bestimmten Fall angewandt zu werden und die Grundlage für einen konkreten Entscheid zu bilden. Drittens ständen die innerhalb der ILO vorgesehenen Streitverfahren – das heisst die Beschwerde- oder Einspracheverfahren – Privatpersonen nicht offen. Schliesslich seien die Stellungnahmen der ILO-Kontrollorgane, wie des Ausschusses für Vereinigungsfreiheit und des Sachverständigenausschusses für die Durchführung der Übereinkommen und Empfehlungen, für den Gesetzgeber und die Justizbehörden rechtlich nicht bindend.

Diese Haltung kommt beispielsweise in einem Bundesgerichtsurteil zum Ausdruck, das nach Ereignissen vor einem bekannten Restaurant im Kanton Genf erlassen wurde.

Gewerkschafter begehen Hausfriedensbruch

Am 7. Oktober 2009 gingen Gewerkschaftsfunktionäre zum Gästeparkplatz und zum Mitarbeiterparkplatz des Restaurants, wo sie an den Autos Flugblätter zum Gesamtarbeitsvertrag für das Schweizer Gastgewerbe anbrachten. Daraufhin wurden sie von den Pächtern des Betriebs verklagt und schliesslich 2010 des Hausfriedensbruchs für schuldig befunden. Die Gewerkschafter zogen diese Verurteilung bis vor das Bundesgericht, das ihre Beschwerde im September 2012 jedoch abwies. Das Bundesgericht befand, die Beschwerdeführer könnten ihre Argumentation nicht auf die ILO-Übereinkommen über die Vereinigungsfreiheit stützen, da diese nicht unmittelbar anwendbar seien.[1]

In zwei neueren Urteilen brachte das Bundesgericht allerdings eine andere Auffassung zum Ausdruck. In beiden Entscheiden berücksichtigte es die ILO-Übereinkommen und die Stellungnahmen der ILO-Kontrollorgane weitgehend.

Vereinigungsfreiheit anerkannt

Das erste Urteil fällte das Bundesgericht im September 2017: Hintergrund waren restriktive Vorschriften (grundsätzliches Verbot, Notwendigkeit einer vorgängigen Genehmigung, Einschränkung der Diskussionsthemen und Zeitfenster usw.), mit denen die Tessiner Regierung seit November 2011 den Zugang von Gewerkschaftsmitgliedern zu Räumlichkeiten der öffentlichen Verwaltung einschränkte. Das Bundesgericht gab einer Beschwerde einer Gewerkschaft statt, welche die Aufhebung dieser Vorschriften forderte. Die Gewerkschaft hatte einen Verstoss gegen den Grundsatz der Vereinigungsfreiheit geltend gemacht.[2]

Nach Ansicht des Bundesgerichts ist es unerheblich, inwieweit die ILO-Übereinkommen (87 und 98) zur Vereinigungsfreiheit, zum Vereinigungsrecht und zu Kollektivverhandlungen direkt anwendbar sind oder nicht. Denn deren Inhalt überschneidet sich teilweise mit dem Inhalt anderer internationaler Rechtsinstrumente, die für die Schweiz bindend sind – wie beispielsweise die Europäische Menschenrechtskonvention oder der UNO-Zivilpakt. In der Urteilsbegründung verwiesen die Richter wiederholt auf die Arbeiten der ILO-Kontrollorgane: Diese seien eine wichtige Informationsquelle, um die ILO-Übereinkommen auszulegen.

ILO-Praxis auch zum Nachteil von Arbeitnehmenden

Im vergangenen Jahr bestätigte das Bundesgericht in einem weiteren Urteil den Kurswechsel. Der Kontext: Ein Spital im Kanton Neuenburg hatte 22 Angestellte, die seit über zwei Monaten gestreikt hatten, am 4. Februar 2013 fristlos entlassen. Das Bundesgericht wies die Beschwerde der ehemaligen Angestellten zwar mit der Begründung zurück, der Streik sei rechtswidrig geworden und die fristlosen Kündigungen seien gerechtfertigt gewesen.[3] Gleichzeitig stellte es aber klar, dass die Empfehlungen des ILO-Ausschusses für Vereinigungsfreiheit, je nach Umständen, zur Rechtsauslegung dienen können. Damit bestätigte das Bundesgericht in diesem Punkt das Urteil vom September 2017.

Anzumerken ist: In diesem Fall war die Praxis des ILO-Ausschusses zum Nachteil der Arbeitnehmenden. Denn der Ausschuss geht in der Regel davon aus, die Entscheidung, einen Streik während eines angemessenen Zeitraums auszusetzen – um den Parteien die Möglichkeit zu geben, über eine Mediation oder eine Schlichtung eine Verhandlungslösung anzustreben –, sei kein Verstoss gegen die Vereinigungsfreiheit.

Ein neuer Ansatz

Offenbar hat das Bundesgericht seine Rechtsprechung angepasst: Es berücksichtigt die Rechtsinstrumente der ILO und die Praxis der Kontrollorgane vermehrt. Mit anderen Worten: Unabhängig von der Frage, ob die Bestimmungen eines ILO-Übereinkommens direkt anwendbar sind, kann bei der Rechtsauslegung auf die Stellungnahmen der Kontrollorgane Bezug genommen werden. Dies gilt sowohl für die Auslegung der ILO-Rechtsinstrumente als auch allgemein für die Rechtsauslegung in der Schweiz.

Dieser Ansatz, welcher der Auffassung eines zunehmenden Teils der Lehre entspricht, eröffnet neue Perspektiven für das Schweizer Arbeitsrecht. So können etwa die Stellungnahmen des ILO-Sachverständigenausschusses zur Anwendung des Übereinkommens Nr. 111 (über die Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf) berücksichtigt werden, um die Rechtsbestimmungen auszulegen, die bei einer Diskriminierung im Rahmen von Arbeitsverhältnissen gelten.

1. Bundesgerichtsentscheid 6B_758/2011 vom 24. September 2012, Erwägung 1.3.2. []
2. Bundesgerichtsentscheid 144 I 50 vom 6. September 2017, Erwägung 5.3.3. []
3. Bundesgerichtsentscheid 4A_64/2018 vom 17. Dezember 2018, Erwägungen 5 und 6. []