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Dieser Artikel ist Teil des Schwerpunkts «Multilateralismus am Wendepunkt»

«De facto hat die Administration Trump der WTO bereits den Rücken gekehrt»

Die Blockade in der WTO verstärkt sich: «Die Rivalität zwischen den USA und China lähmt die WTO», sagt Manfred Elsig, Vizedirektor des World Trade Institute. Ein Rückzug der USA zeichnet sich ab.

«Im Prinzip fordern die USA eine Rückkehr zum alten Gatt-System»: Politökonom Manfred Elsig in seinem Büro. (Bild: Marlen von Weissenfluh / Die Volkswirtschaft)

Die USA befeuern mit Strafzöllen den Handelskonflikt. Haben sie sich verabschiedet vom multilateralen System?

Die jetzige US-Administration scheint gegenüber dem multilateralen System tatsächlich sehr skeptisch eingestellt zu sein.

Kam das früher auch schon vor?

Ja. In den Achtzigerjahren haben die USA beispielsweise mit einer unilateralen Politik versucht, Druck auf die Konkurrenten Deutschland und Japan auszuüben. Dabei foutierten sie sich um internationale Regeln.

Woher stammt die aktuelle Skepsis?

Einerseits sind es ideologische Gründe. Präsident Donald Trump betreibt eine merkantilistische Handelspolitik: Exporte fördert er, und Importe beschränkt er, Handelsbilanzdefizite sollen abgebaut und internationale Wertschöpfungsketten in die USA zurückgeholt werden. Anderseits muss man die amerikanische Handelspolitik auch vor dem Hintergrund einer neuen Rivalität mit China sehen. Bereits in zehn Jahren könnte China die USA wirtschaftlich überholen.

Trotz allem Gepolter: Hat die Administration Trump nicht auch recht mit der Kritik an China? Ist das geistige Eigentum in China genügend geschützt?

Diese Kritik ist nicht neu. Auch Barack Obama hat dieses Problem gesehen. Im Gegensatz zu Trump arbeitete er aber hinter den Kulissen – beispielsweise lancierte er die Transpazifische Partnerschaft: eine riesige Freihandelszone, welche unter anderem den Schutz des geistigen Eigentums weiter ausbaut. Sein Amtsnachfolger versucht nun mit Drohgebärden China an den Verhandlungstisch zu bringen. China scheint derzeit aber nicht bereit zu sein, auf die Kritikpunkte einzugehen.

Die USA begründen die Strafzölle gegen China mit dem Schutz der nationalen Sicherheit. Ist das gemäss der Welthandelsorganisation (WTO) überhaupt zulässig?

Das ist umstritten. Die USA jedenfalls sind der Auffassung, dass jedes WTO-Mitglied selber entscheiden könne, was im nationalen Sicherheitsinteresse sei. Die WTO habe hier keine Befugnisse. Inzwischen haben aber WTO-Experten – sogenannte Panelisten – in einem WTO-Streitfall zwischen der Ukraine und Russland argumentiert, dass sich die Streitschlichtungsinstitutionen sehr wohl eine eigene Meinung bilden können. Sprich: Die WTO entscheidet, ob es sich um protektionistische Massnahmen handelt oder ob es um den Schutz der nationalen Sicherheit geht. Das sind keine guten Neuigkeiten für die USA.

Die USA befinden sich also auf dünnem Eis.

Ja. Beim Stahl haben die USA zwar zum Teil einen Punkt, und nebst der nationalen Sicherheit argumentieren sie auch mit ungerechtfertigten staatlichen Subventionen und dem Diebstahl von Firmengeheimnissen seitens Chinas. Trotzdem: Mögliche Massnahmen wie Autozölle riechen stark nach Protektionismus.

Massnahmen wie Autozölle riechen stark nach Protektionismus

Besteht die Gefahr, dass die USA der WTO ganz den Rücken kehren?

Die Gefahr besteht schon lange. Wenn das WTO-Gericht in wichtigen Fällen weiterhin gegen die Amerikaner entscheidet, werden die USA die WTO womöglich verlassen. Dessen ist man sich am WTO-Sitz in Genf sehr bewusst. De facto hat die Administration Trump der WTO bereits den Rücken gekehrt: Sie blockiert die Ernennung neuer Richterinnen und Richter für die WTO-Berufungsinstanz und geht nicht auf Reformvorschläge anderer WTO- Staaten ein.

Die WTO wurde erst Mitte der Neunzigerjahre gegründet: Eine Errungenschaft war damals die Weiterentwicklung des Streitbeilegungsverfahrens. Warum?

Im Gatt-System, dem Vorläufer der WTO, legte man Handelsstreitigkeiten in Expertengremien – den Panels – bei. Die Streitbeilegung war politisch-diplomatischer Natur. Im Zuge der Uruguay-Runde verrechtlichte man das Streitbeilegungsverfahren dann überraschend. Man erleichterte den Zugang zu den Panels, und deren Beschlüsse konnten nicht mehr blockiert werden. Zudem wurde eine Berufungsinstanz – der Appellate Body –hinzugefügt. Viele dieser Ideen kamen ursprünglich von den Amerikanern. Niemand hätte jedoch zu Beginn der Verhandlungen gedacht, dass es jemals so weit kommen würde.

Im Moment herrscht in der WTO Stillstand. Die Berufungsinstanz zählt nicht mehr genügend Mitglieder. Wird sie bald entscheidungsunfähig?

Wenn bis im Dezember keine Lösung gefunden wird, funktioniert die Berufungsinstanz nicht mehr. Die Mindestzahl von drei Richtern wäre dann nicht mehr gegeben.

Was ist passiert?

Die USA blockieren das Gremium. Die Kritik an der Berufungsinstanz begann bereits unter der Präsidentschaft von Barack Obama. WTO-Richter hatten wiederholt amerikanische Anti-Dumping-Massnahmen kritisiert. In der Folge verweigerten die USA, als Zeichen des Protests, die Wiederwahl ihrer eigenen Richterinnen für eine zweite Amtszeit. Die Trump-Administration geht noch weiter und blockiert das ganze Nominationsverfahren. Im Prinzip fordern die USA eine Rückkehr zum alten Gatt-System – hin zu einem politisch-diplomatischen Streitbeilegungsverfahren. Für die anderen WTO-Mitglieder ist dies jedoch nicht akzeptabel. Es gibt Ideen, ein System ohne die USA aufzubauen. Das ist aber noch vage formuliert und nicht rasch umsetzbar.

Auch die Weiterentwicklung der WTO-Verträge ist seit Jahren blockiert.

Auf der Verhandlungsebene gibt es kaum Fortschritte. Die Regeln für den Welthandel wurden nicht angepasst und modernisiert. Und die WTO funktioniert nach dem Konsensprinzip: Jedes Mitglied kann einen Entscheid blockieren. Da die WTO inzwischen mehr Mitglieder zählt und die Interessenvielfalt zunimmt, ist eine Einigung schwieriger geworden.

China ist der WTO im Jahr 2001 beigetreten. Ist es ein Zufall, dass genau seit damals eine Blockade herrscht?

Das ist mit ein Grund. Die Chinesen waren nach dem Beitritt nicht zu weiteren Zugeständnissen bereit, da sie den anderen Mitgliedern bereits im Zuge des Beitritts stark entgegengekommen waren – nicht zuletzt bei den Zöllen.

China betreibt mit der Belt-and-Road-Initiative Industriepolitik: Inwiefern ist das kritisch aus Sicht der WTO?

In der WTO prallen zwei verschiedene Marktsysteme aufeinander: Während im Westen Industrieunternehmen weitgehend in Privatbesitz sind, betreibt der chinesische Staat weiterhin eine aktive Industriepolitik, indem er etwa Unternehmensentscheidungen beeinflusst. So trimmt der chinesische Staat die Firmen darauf, bei Zukunftstechnologien weltweit führend zu werden. Auch die chinesischen Staatsbanken sind Teil dieses Systems: Mit billigen Darlehen verschaffen sie den Firmen Wettbewerbsvorteile. Die WTO-Regeln sind in diesen Bereichen etwas löchrig. Um die Frage der versteckten Staatssubventionen zu klären, haben die USA, die EU und Japan nun eine Arbeitsgruppe gebildet. Das ist ganz klar eine Ansage an China.

Ist die WTO fähig, sich zu wandeln? Sie bildet schliesslich vor allem transatlantische Werte ab.

Das stimmt. Aber die WTO hat auch die Anliegen der Entwicklungsländer aufgenommen. Beispielsweise profitieren die am wenigsten entwickelten Länder von Ausnahmeregelungen. Hingegen lähmt die Rivalität zwischen den USA und China die WTO, denn die Trump-Administration betrachtet alles durch diese Rivalitätsbrille.

In welchen Bereichen müssen die WTO-Regeln modernisiert werden?

Knackpunkte sind vor allem die Wettbewerbsregeln, der Schutz des geistigen Eigentums und Anti-Dumping-Massnahmen. Weiter müssen die Regeln zum elektronischen Handel und Datenverkehr an die Realität der Weltwirtschaft angepasst werden. Um diese Reformen anzupacken, muss die WTO wieder beschlussfähig werden. Einen Ausweg bieten sogenannte plurilaterale Abkommen – das ist eine Art Clubmitgliedschaft: Reformwillige Staaten könnten weitere Liberalisierungsschritte beschliessen. Wer im Club dabei ist, hat gegenüber Nichtmitgliedern gewisse Vorteile. So wird der Druck auf Aussenstehende verstärkt, ebenfalls solchen Abkommen beizutreten.

Freihandelszonen wie die EU oder die Transpazifische Partnerschaft bilden derzeit riesige Wirtschaftsräume: Besteht aus Schweizer Sicht die Gefahr, ins Hintertreffen zu geraten?

Das Blockdenken könnte eine Herausforderung für die Schweiz werden. Die USA haben beispielsweise im Nafta-Nachfolgeabkommen mit Mexiko und Kanada eine Art China-Klausel eingefügt: Wenn einer der Partner mit China einen Handelsvertrag abschliessen will, muss er vorher mit den USA Rücksprache halten. Es besteht die Gefahr, dass China ähnliche subtile Deals mit seinen Partnern macht.

Die Schweiz als offene Volkswirtschaft wäre besonders stark von einem weltweiten Handelskrieg betroffen. Welche Folgen sind absehbar?

Zurzeit ist der Handelskrieg noch begrenzt. Einerseits ist die Schweizer Industrie indirekt als Zulieferin des nordamerikanischen Marktes betroffen. Andererseits besteht die Gefahr, dass Handelsgüter wegen der Strafzölle nun zu Dumpingpreisen nach Europa gelangen. Denn die Chinesen wollen ihren Stahl natürlich weiterhin exportieren und die USA ihre Landwirtschaftsprodukte. Europäische Produzenten werden rasch nach Anti-Dumping-Massnahmen rufen.

Die Schweiz hat bisher keine Anti-Dumping-Gesetzgebung. Drängt sich eine solche nun auf?

Bisher bestand ein liberaler Konsens darüber, dass man keine Anti-Dumping-Gesetzgebung möchte.

Sollte die Schweiz der EU beitreten, um sich besser zu schützen?

De facto ist die Schweiz ja Teil des europäischen Marktes: Die EU ist der mit Abstand wichtigste Handelspartner. Wenn es aber zu einer Blockbildung kommt, dann wäre die Schweiz in einer schwierigen Situation. Der Druck der USA dürfte zunehmen.

Sind die Vorgespräche für ein Freihandelsabkommen mit den USA vor diesem Hintergrund zu interpretieren?

In erster Linie wollen die USA das Handelsbilanzdefizit gegenüber der Schweiz abbauen und sind daher an einem Abkommen interessiert. Sie suchen nach neuen Absatzmärkten – insbesondere für ihre Landwirtschaftsprodukte. Der Bundesrat hat daher kaum ein grosses Interesse, ein solches Freihandelsabkommen mit der Administration Trump rasch abzuschliessen. Denn für Industrieprodukte sind die Handelsbarrieren zwischen den beiden Ländern bereits tief. Hingegen wären die Zugeständnisse in der Schweizer Landwirtschaft innenpolitisch schwierig zu verkaufen. Es handelt sich deshalb aus Schweizer Sicht eher um ein diplomatisch-politisches Projekt. Der Schweiz bleibt nicht viel anderes übrig, als da mitzumachen.

Die Schweiz hat in den vergangenen Jahren über 30 Freihandelsabkommen mit Partnerstaaten abgeschlossen. Soll sie auf diesem Weg weiterfahren?

Ja, die Schweiz sollte ihr Netz an präferenziellen Abkommen weiter ausbauen und modernisieren. Gleichzeitig gilt es auch die multilaterale Schiene so weit wie möglich zu stärken – als Sitzstaat der WTO sollte sie hier Einfluss ausüben.

Wenn Sie eine Aussenwirtschaftsstrategie 2030 für die Schweiz erstellen würden: Wie sähe diese aus?

Eine Aussenwirtschaftsstrategie muss die geopolitischen Herausforderungen stärker berücksichtigen. Sprich: Wie findet die Machtablösung zwischen den USA und China statt? Kommt es zu einem Konflikt oder zu einer kooperativen Lösung? Hier muss sich die Schweiz überlegen, wie man sich gegenüber China positioniert.

Sprechen Sie damit Investitionskontrollen an?

Es gibt ja schon gewisse Tendenzen in diese Richtung. So befürwortet der Ständerat beispielsweise einen solchen Ansatz. Die Schweiz muss auf der Hut sein, bei den Zukunftstechnologien nicht ins Hintertreffen zu geraten. Künftige chinesische Investitionen sollten auf jeden Fall genauer unter die Lupe genommen werden. Hier ist die Naivität, dass sich darin nur wirtschaftliche Interessen widerspiegeln, fehl am Platz.

Die Schweiz muss auf der Hut sein, bei den Zukunftstechnologien nicht ins Hintertreffen zu geraten

Zurück zu Ihrer Aussenwirtschaftsstrategie…

Ja. Ich habe noch drei Punkte: Strategisch gesehen, ist uns die Europäische Union am nächsten. Wir haben ein Interesse daran, dass es unserem grössten Handelspartner wirtschaftlich und politisch gut geht. Diese Beziehung müssen wir gut managen. Ein weiterer Aspekt sind Zukunftstechnologien wie Robotik, Big Data und Umwelttechnologien: Hier muss die Schweiz zusätzlich in Forschung und Bildung investieren. Wir können es uns nicht leisten abzuwarten. Eine Aussenwirtschaftsstrategie sollte schliesslich auch die globalen Herausforderungen Klimawandel und Migration stärker berücksichtigen.

Gibt es noch Hoffnung für den Multilateralismus? Immerhin wurden im Jahr 2015 das Pariser Abkommen und die nachhaltige Entwicklungsagenda der UNO beschlossen.

Ich bin froh über jede positive Meldung. Das darf aber nicht darüber hinwegtäuschen: Der Multilateralismus durchlebt die schwierigste Krise seit dem Ende des Kalten Krieges. Die Administration Trump hat mit ihrer Rückzugsdoktrin einen grossen Schaden angerichtet. Es wird Jahre brauchen, um das Vertrauen in die Institutionen wieder aufzubauen. Denn der heutige Multilateralismus beruht stark auf liberalen Werten der Amerikaner: Wenn sich der Hauptsponsor plötzlich zurückzieht, wird das ganze Gebilde instabil. Obwohl die Chinesen am World Economic Forum vor zwei Jahren sagten, sie würden die Leadership übernehmen, hat man relativ rasch gemerkt, dass dies keine wirkliche Option ist.

Chefredaktorin, Die Volkswirtschaft

Manfred Elsig

Der 49-jährige Politökonom Manfred Elsig ist Vizedirektor des World Trade Institute (WTI) und Professor für internationale Beziehungen an der Universität Bern. Der gebürtige Oberwalliser leitet die Forschungsabteilung des WTI. Von 2013 bis 2017 war er Direktor des Nationalen Forschungsschwerpunkts (NFS) «Trade Regulation». Im Jahr 2002 doktorierte er an der Universität Zürich mit einer Arbeit zur Europäischen Handelspolitik.

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