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Dieser Artikel ist Teil des Schwerpunkts «Die Öffnung des Gasmarktes»

Klare Regeln im Gasmarkt

Die Netzinfrastruktur der Gasversorger stellt ein natürliches Monopol dar. Wer Zugang zum Netz hat, ist bisher nur rudimentär geregelt. Der Bundesrat will nun mit einem neuen Gesetz klare Regeln schaffen und zugleich den Markt teilweise öffnen.

Die Gasversorger können den Zugang zum Transportnetz heute teilweise verwehren. Der Bundesrat will dies ändern und den Marktzugang klar regeln. (Bild: Keystone)

Rund 40 Prozent des Gases werden von den Haushalten zum Kochen und Heizen verbraucht. Sie sollen das Gas weiterhin nicht am Markt beschaffen können. (Bild: Keystone)

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In der EU wurde in den Neunziger- und Nullerjahren ein Binnenmarkt für Gas geschaffen. In der Schweiz hat die Gesetzgebung hingegen seit den Sechzigerjahren nicht geändert. Volkswirtschaftlich betrachtet ist das Gasnetz ein monopolistischer Engpass. Trotzdem wäre mittels Netzzugangsregelung ein funktionstüchtiger Wettbewerb bei der Beschaffung, dem Handel und dem Vertrieb von Gas möglich. Heute fehlt es an einer solchen Regelung und somit auch an der erforderlichen Rechtssicherheit. Mit dem Gasversorgungsgesetz, das sich zurzeit in der Vernehmlassung befindet, soll eine einheitliche und transparente Rahmenregelung für den Gasmarkt geschaffen werden. Der Bundesrat schlägt zudem eine Teilmarktöffnung vor. Diese soll den lokalen Gasversorgern, die sich mehrheitlich in der Hand der Gemeinden befinden, bei der Umsetzung der Energie- und Klimapolitik den nötigen Handlungsspielraum gewähren.

Seit über hundertfünfzig Jahren wird Gas in der Schweiz zur Energieversorgung verwendet. Bereits Mitte des 19. Jahrhunderts wurden in städtischen Gaswerken Kohle oder andere Brennstoffe wie Torf oder Holz in sogenanntes Stadtgas umgewandelt, welches anfänglich für die öffentliche Beleuchtung eingesetzt wurde.[1] Nach der Verbreitung des elektrischen Lichts wurde das Stadtgas Ende des 19. Jahrhunderts vermehrt zum Kochen, zur Warmwasseraufbereitung und später zum Heizen verwendet.

Zur Erschliessung der Haushalte und der Industrie entstanden in den Städten denn auch die ersten Gasleitungsnetze. Die Gasversorger und ihre Netze gingen ab Ende des 19. Jahrhunderts mehrheitlich in das Eigentum der Gemeinden über. In den Sechzigerjahren begannen die Gemeinde- und Stadtwerke, sich zu regionalen Gasverbünden zusammenzuschliessen und ihre lokalen Verteilnetze durch Transportnetze zu verbinden. Damit konnte Gas in Netzen, welche inzwischen auch europäisch verknüpft wurden, erstmals durch die ganze Schweiz transportiert werden (siehe Abbildung). Der Grund für die Verknüpfung der Netze war der Übergang vom lokal produzierten Stadtgas zum grenzüberschreitend transportierten Erdgas.

Das schweizerische Erdgastransportnetz (2018)

Vom Stadt- zum Erdgas

Seit den Siebzigerjahren hat sich der Mix aus Stadt- und Erdgas stark verändert: Wurden im Jahr 1970[2] noch 1740 Gigawattstunden (GWh) Stadtgas aus Kohle und Erdölprodukten produziert und lediglich 428 GWh Erdgas importiert, waren es zehn Jahre später bereits 10’077 GWh importiertes Erdgas und nur noch 200 GWh Stadtgas. Nach einem starken Wachstum bis Mitte der Nullerjahre ist die Menge des importierten Erdgases seither grosso modo stabil geblieben. Im Jahr 2018 wurden 33’197 GWh Erdgas importiert – damit werden rund 14 Prozent des Schweizer Endverbrauchs an Energie gedeckt. Stadtgas wird heute nicht mehr produziert. Dafür wird seit 1998 inländisch produziertes Biogas ins Gasnetz eingespeist. Im Jahr 2018 waren dies 325 GWh, also rund 1 Prozent des konsumierten Gases.

Der Schweizer Erdgasförderung war kein Erfolg beschieden. Lediglich im luzernischen Entlebuch wurde zwischen 1985 und 1992 Erdgas gefördert. Heute wird daher – abgesehen von inländischem Biogas – sämtliches in der Schweiz verbrauchtes Gas importiert. Dieses Gas dürfte, wie in ganz Europa, zu einem guten Teil aus Russland und Norwegen stammen.[3] Zunehmend wird in Europa aber auch Gas konsumiert, welches zuvor auf den Weltmeeren als verflüssigtes Erdgas (Liquefied Natural Gas, LNG) transportiert wurde und das beispielsweise aus Katar oder den USA stammt.

Das Gas wird hierzulande zu gut 40 Prozent von den Haushalten verbraucht, rund 35 Prozent verbraucht die Industrie und 22 Prozent der Dienstleistungssektor. Auf den Verkehr (Gasfahrzeuge) entfällt lediglich 1 Prozent des Gaskonsums.

Eine verlässliche Rechtsgrundlage fehlt

Bis heute ist der Schweizer Gasmarkt gesetzlich nur rudimentär geregelt. Das Rohrleitungsgesetz (RLG) von 1963 enthält für den Gasmarkt nicht mehr als eine Transportpflicht: Danach sind die Netzbetreiber verpflichtet, vertraglich Transporte für Dritte zu übernehmen, wenn es technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar ist und wenn der Dritte eine angemessene Gegenleistung anbietet.[4] Im Übrigen hat sich das Verhalten der Marktakteure nach den allgemeinen wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen zu richten, insbesondere nach dem Kartellgesetz sowie dem Preisüberwachungsgesetz.[5]

Um den Netzzugang genauer zu regeln, schlossen die Gasbranche und zwei Verbände von grösseren Industriekunden – die IG Erdgas und die IG energieintensive Branchen (IGEB) – 2012 die sogenannte Verbändevereinbarung[6] ab. Diese konkretisiert die Bedingungen, gewährt den Netzzugang jedoch nicht allen Endverbrauchern: Die gebuchte Transportkapazität muss seit dem 1. Oktober 2015 mindestens 150 Normkubikmeter pro Stunde (Nm3/h) betragen (davor lag die Grenze bei 200 Nm3/h), das Erdgas muss primär als Prozessgas für industrielle Zwecke verwendet werden, und der Endverbraucher muss über eine Lastgangmessung mit Datenfernübertragung verfügen. Seit Inkrafttreten der Verbändevereinbarung im Oktober 2012 liefen zwischen Industrie und Gasbranche Diskussionen über eine Weiterentwicklung. Vor einiger Zeit sind die Gespräche indes ins Stocken geraten und Anfang Oktober 2019 einstweilen gescheitert. In der Zwischenzeit wurde auch die Wettbewerbskommission (Weko) eingeschaltet (siehe Kasten).

Trotz der Verbändevereinbarung besteht weiterhin eine erhebliche Rechtsunsicherheit hinsichtlich der Netzzugangsbedingungen. Diese Rechtsunsicherheit kann nur eine spezialgesetzliche Regelung beseitigen. Deshalb hat der Bundesrat mit dem Gasversorgungsgesetz (GasVG) Ende Oktober eine Vorlage in die Vernehmlassung geschickt, die den Netzzugang regeln und diese Rechtsunsicherheit beseitigen soll.

Monopolstellung der Gasversorger

Im Zentrum der Streitigkeiten zwischen Gasbranche und Industriekunden steht das Gasnetz. Aus volkswirtschaftlicher Sicht weisen die Transport- und Verteilnetze der Gasversorger die Eigenschaft eines stabilen, monopolistischen Engpasses auf. Die Netzbetreiber – zumeist städtische oder kommunale Unternehmen – sind daher grundsätzlich in der Lage, Monopolrenten abzuschöpfen und die Marktmacht auf benachbarte Märkte auszudehnen, mit entsprechend negativen Effekten. So führt das Monopol beim Netz, ohne Netzzugangsregelung, sowohl zum Monopol bei der Beschaffung, im Handel und im Vertrieb von Gas als auch beim Messwesen. Auch wenn für die Erzeugung von Raumwärme alternative Technologien zur Verfügung stehen und somit Gas in diesem Bereich mittel- bis langfristig einem Wettbewerb ausgesetzt ist, sind die Hausbesitzer zumindest kurzfristig an ihren lokalen Versorger gebunden. Im Bereich der industriellen Prozesswärme ist ein Umstieg auf andere Energieträger oft, wenn überhaupt, nur unter hohen Investitionen möglich.

Um in den Bereichen Beschaffung, Handel oder Vertrieb Wettbewerb zu ermöglichen, braucht es Reformen. Konkret ist der Zugang zum Netz so zu regeln, dass der Netzbetreiber Dritten die Netznutzung diskriminierungsfrei ermöglichen muss. Der Netzbetreiber soll also trotz seiner natürlichen Monopolstellung nicht in der Lage sein, den Wettbewerb in diesen drei Bereichen zu behindern. Gemäss Erkenntnissen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD)[7] sollen insbesondere folgende Voraussetzungen geschaffen werden, um Wettbewerb im Gasmarkt zu erreichen:

 

  • Regulatorischen Rahmen schaffen, welcher den Zugang zu den nicht wettbewerblichen Bereichen garantiert, insbesondere zum Netz.
  • Wahlmöglichkeiten der Konsumenten ermöglichen.
  • Mechanismus zur Zuteilung von knappen Netzkapazitäten schaffen.
  • Unabhängigen, fachkundigen Regulator einsetzen.
  • Nicht wettbewerbliche Bereiche (v. a. Netzbetrieb) von den wettbewerblichen Bereichen (v. a. Produktion, Handel und Vertrieb) trennen (Entflechtung).

 

Mit dem Gasversorgungsgesetz[8] will der Bundesrat nun die wesentlichen Voraussetzungen für den diskriminierungsfreien Netzzugang schaffen: So soll etwa die Elektrizitätskommission neu zur Energiekommission werden und als Regulator auch den Gasmarkt beaufsichtigen. Zu ihren Aufgaben gehört es unter anderem auch, die Netzkosten zu prüfen. Dazu braucht sie zwar etwas mehr Personal als bis anhin, kann jedoch Wissen und Instrumente aus dem Strombereich auch für die Aufsicht im Gasbereich einsetzen. Die Transportnetzkapazitäten sollen von einer neu zu gründenden, von der Gaswirtschaft entflochtenen Institution – dem sogenannten Marktgebietsverantwortlichen – zugeteilt werden, und die Netzbetreiber müssen ihre Netze buchhalterisch und informatorisch vom restlichen Betrieb entflechten.

Keine vollständige Marktöffnung

Eine zentrale Frage für die Ausgestaltung des GasVG ist diejenige nach dem Marktöffnungsgrad. In der EU ist der Gasmarkt seit Juli 2007 in allen Mitgliedsstaaten für sämtliche Endverbraucher vollständig offen. Mit anderen Worten: Jeder kann seinen Lieferanten frei wählen, auch Kleinverbraucher wie einzelne Haushalte. Ein solcher Gasbinnenmarkt setzte weitgehend vereinheitlichte Regeln für den Gastransport zwischen den EU-Mitgliedsstaaten voraus. Die Internationale Energieagentur (IEA) empfiehlt der Schweiz, sich beim neuen Gesetz möglichst an die Regeln der EU anzulehnen.[9]

Der Bundesrat hat sich intensiv mit der Frage befasst und die Vor- und Nachteile einer vollständigen Marktöffnung abgewogen. So hat er einerseits zur Kenntnis genommen, dass die Erfahrung unserer Nachbarländer zeigt, dass im Gasmarkt der Wettbewerb unter den richtigen Rahmenbedingungen funktioniert. Die Konsumenten, auch die kleinen Verbraucher, dürften vom Wettbewerb finanziell profitieren.[10] Zudem können sowohl etablierte als auch neue Marktakteure kombinierte Angebote für Strom, Gas, Wärme oder Elektromobilität auf den Markt bringen. Längerfristig kann dies zu neuen, innovativen Produkten führen.

In Anbetracht der grossen Herausforderung der nächsten Jahre, die Energie- und Klimaziele zu erreichen, hat der Bundesrat ebenfalls berücksichtigt, dass eine Teilmarktöffnung Vorteile aufweist. Denn alternative Technologien im Wärmebereich dürften die fossilen Heizungen in Zukunft ersetzen, und auch der Wärmebedarf wird sich dank Gebäudesanierungen reduzieren. Diese Entwicklungen dürften insgesamt dazu führen, dass dereinst deutlich weniger Haushalte als Gasverbraucher auftreten. Um diese Entwicklung zu unterstützen, sollen Gemeinden, als Eigentümer der lokalen Versorgungsunternehmen, mit der Teilmarktöffnung ihren Handlungsspielraum weiterhin optimal nutzen können: Erstens können sie mit den Gasversorgern auch in Zukunft vereinbaren, dass diese kleineren Kunden ohne Wahlmöglichkeit einen Mindestanteil an erneuerbarem Gas liefern müssen. Dadurch können die Gemeinden Einfluss auf die Zusammensetzung des Gases nehmen und so den Gasmix erneuerbarer gestalten. Zweitens haben die Gemeinden mit den lokalen Versorgungsunternehmen einen zentralen Ansprechpartner, wenn es um die Koordination der Arbeiten zur Wärmeversorgung von kleineren Gasverbrauchern geht. Das kann beispielsweise in Gebieten hilfreich sein, wo neben oder an der Stelle des bisherigen Gasnetzes ein Wärmenetz entsteht oder ausgebaut wird.

Der Bundesrat ist der Meinung, dass den Versorgern und Gemeinden dieser Handlungsspielraum belassen werden soll, und schlägt deshalb eine Teilmarktöffnung vor. Der Entwurf des Gasversorgungsgesetzes ist bis Mitte Februar 2020 in der Vernehmlassung. Nach deren Auswertung ist geplant, die Botschaft zum Gasversorgungsgesetz noch im Jahr 2020 zuhanden des Parlaments zu verabschieden.

  1. Siehe Kupper und Pallua (2016). []
  2. Siehe Bundesamt für Energie (2019). []
  3. Es gibt keine Zahlen des Bundes zur Herkunft des in der Schweiz konsumierten Gases. Laut der Jahresstatistik des Verbands der Schweizerischen Gasindustrie (VSG) stammten 2017 35% aus der EU, 33% aus Russland, 22% aus Norwegen und 10% aus übrigen Ländern. []
  4. Siehe Artikel 13 Absatz 1 RLG. []
  5. Siehe Kartellgesetz vom 6. Oktober 1995 und Preisüberwachungsgesetz vom 20. Dezember 1985. []
  6. Die Verbändevereinbarung ist online abrufbar unter Ksdl-erdgas.ch. []
  7. Siehe OECD Policy Roundtable (2000). []
  8. Die Vernehmlassungsunterlagen sind einzusehen auf Admin.ch[]
  9. Siehe IEA (2018). []
  10. Siehe Infras und Frontier Economics (2016). []

Stellvertretender Leiter Marktregulierung, Bundesamt für Energie (BFE), Ittigen

Fachspezialist Energiemarktrecht, Bundesamt für Energie (BFE), Ittigen

Die Weko untersucht

Seit dem Jahr 2017 hat die Wettbewerbskommission (Weko) verschiedene Vorabklärungen eröffnet, um zu prüfen, ob Anhaltspunkte für ein missbräuchliches Verhalten der Netzbetreiber vorliegt. Im Vordergrund steht ein Fall aus dem Raum Luzern, in welchem zwei Gasnetzbetreiber einem Energiedienstleister die Durchleitung von drittbeschafftem Erdgas verweigerten. Im Januar 2019 gab die Weko bekannt, dass sie eine Untersuchung eröffnet hat. Auch wenn ein Entscheid der Weko nur den konkreten Einzelfall regeln wird, dürfte dieser Signalwirkung für die gesamte Branche haben.

Literatur

  • Bundesamt für Energie (2019). Schweizerische Gesamtenergiestatistik 2018.
  • IEA (2018). Energy Policies of IEA Countries: Switzerland, Review.
  • Infras und Frontier Economics (2016). Studie betreffend möglicher Vorgehensweisen bei einer Öffnung des Schweizer Gasmarktes, im Auftrag des Bundesamts für Energie.
  • Kupper, Patrick und Irene Pallua (2016). Energieregime in der Schweiz seit 1800. Universität Innsbruck im Auftrag des Bundesamts für Energie.
  • OECD Policy Roundtable (2000), Promoting Competition in the Natural Gas Industry.

Stellvertretender Leiter Marktregulierung, Bundesamt für Energie (BFE), Ittigen

Fachspezialist Energiemarktrecht, Bundesamt für Energie (BFE), Ittigen