Freihandelsabkommen: Nutzen Firmen die Vorteile?

Die ökonomische Literatur ist sich uneins, ob Freihandelsabkommen (FHA) positiv oder negativ zu bewerten sind.[1] Zwar wird der Handel durch den Abbau von Zöllen erleichtert, allerdings nur zwischen den beiden Freihandelspartnern. Beziehen Firmen ineffiziente Vorprodukte aus einem FHA-Partnerland nur deshalb, weil diese zollbegünstigt sind, dann kann dies den internationalen Handel verzerren. Der Grund für die Verzerrungen ist, dass dann zwar die billigste, aber nicht unbedingt die am effizientesten produzierte Ware importiert wird. Ausserdem haben FHA den Nachteil, dass Behörden präferenzielle Zölle nur dann gewähren, wenn Firmen bei der Einfuhr nachweisen können, dass die Güter den Ursprungsregeln genügen. Diese Regeln stellen sicher, dass das Produkt zu einem massgeblichen Teil im Partnerland hergestellt wurde. So auch beispielsweise beim Freihandelsabkommen zwischen der Schweiz und China: Produziert eine Firma Maschinen in der Schweiz, kann sie diese nur dann zollbegünstigt nach China exportieren, falls ein hinreichend grosser Teil der Wertschöpfung in der Schweiz stattgefunden hat. Um diesen Nachweis zu erbringen, müssen die Firmen den Herstellungsprozess entsprechend dokumentieren und gegebenenfalls anpassen. Das kostet. Firmen wägen daher ab: Sollen sie das Abkommen nutzen und die Kosten für den Ursprungsnachweis in Kauf nehmen? Oder sollen sie darauf verzichten und stattdessen die üblichen Einfuhrzölle entrichten?

Unvollständige Exportdaten

Für die Schweizer Handelspolitik sind Freihandelsabkommen von zentraler Bedeutung. Denn die Schweiz ist klein und hoch entwickelt und stark in die Weltwirtschaft eingebunden. Entsprechend wichtig ist es, zu verstehen, in welchem Ausmass heimische und ausländische Firmen die bestehenden Abkommen nutzen. Im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) hat die Universität St. Gallen diese Frage untersucht.[2]

Um zu berechnen, wie stark die FHA beim Import genutzt werden, haben wir sämtliche Einfuhrdaten der Eidgenössischen Zollverwaltung aufgearbeitet. Schwieriger war es, die Nutzung der FHA für Exporte zu berechnen. Denn diese kann nur mit den Zolldaten der Freihandelspartner kalkuliert werden. Das Seco hat diese Partner angefragt und die nötigen Daten teilweise erhalten. Allerdings braucht es für eine genaue Auswertung sehr detaillierte Daten, welche nicht alle Handelspartner bereitgestellt haben. Gemäss Seco soll deshalb künftig ein regelmässiger und standardisierter Datenaustausch zwischen den FHA-Partnerländern erfolgen.

Dennoch: Insgesamt deckt unsere Auswertung den Grossteil des schweizerischen Aussenhandels ab. Die Zahlen zeigen, dass beim Import in die Schweiz rund 85 Prozent der Waren aus FHA-Partnerländer kommen. Beim Export gehen über 75 Prozent in die FHA-Partnerländer, von denen Daten vorliegen.[3] Von der Analyse ausgeschlossen sind Güter, für die Einfuhrquoten gelten. Der Grund ist, dass keine detaillierten Daten zur Ausschöpfung der Quoten vorliegen. Die analysierten Importe belaufen sich insgesamt auf 175 Milliarden Franken, die Exporte auf 214 Milliarden Franken.

Verbilligte Anoraks aus China

Beim Import von Gütern aus dem Ausland kommen verschiedene Zollsätze zur Anwendung. Der Standardzoll ist der sogenannte MFN-Tarif (Most Favoured Nation oder Meistbegünstigungszollsatz). Jedes Mitgliedsland der Welthandelsorganisation (WTO) hat für alle Produktgruppen einen MFN-Zollsatz festgelegt. Beträgt dieser null, so bietet ein FHA keinen Zollvorteil. In der Schweiz ist mehr als ein Drittel der Importe bereits zollfrei. Und auch die übrigen Tarife sind niedrig. Trotzdem könnte die Mehrheit der Schweizer Importe von einem FHA zusätzlich profitieren, wenn Firmen von den darin gewährten Zollpräferenzen Gebrauch machen. Dieser Zoll liegt tiefer als der MFN-Zollsatz und kommt dann zur Anwendung, wenn beim Import die im FHA festgelegten Ursprungsregeln erfüllt werden. So würden etwa Anoraks aus China normalerweise einem regulären Zollsatz von 575 Franken pro 100 kg unterliegen. Ist hingegen nachgewiesen, dass die Wertschöpfung zu mindestens 40 Prozent in China erfolgte, entfällt dieser Zoll vollständig.

Um die Nutzung von Freihandelsabkommen zu analysieren, werden zwei zentrale Kennziffern verwendet: einerseits die Nutzungsrate. Sie zeigt den Anteil der tatsächlich über das Freihandelsabkommen eingeführten Importe gemessen an all den Gütern, die potenziell unter dem FHA günstiger hätten importiert werden können. Dabei ausgeschlossen sind zollfreie sowie anderweitig begünstigte Waren, für die ein FHA keinen tieferen Zollsatz bietet.[4] Die andere wichtige Kennzahl ist die Einsparquote. Sie misst den Anteil der realisierten Zolleinsparungen im FHA gemessen an den potenziell möglichen Einsparungen.

Hohe Nutzungsrate bei Exporten

Wo Unternehmen von einem FHA profitieren können, tun sie das mehrheitlich. Das zeigen unsere Berechnungen der Nutzungsrate. Diese beträgt importseitig rund 73 Prozent und blieb von 2016 bis 2018 stabil. Mit anderen Worten: Etwa drei Viertel aller Importe, bei denen Unternehmen von einem FHA-Präferenzzoll profitieren können, gelangten in diesem Zeitraum tatsächlich präferenziell in die Schweiz. Allerdings betraf dies vor allem Güter mit einer grossen Präferenzmarge, d. h. Güter, bei denen der Unterschied zwischen MFN-Zoll und Zollpräferenz tendenziell höher war. Dass die Einsparquote mit knapp 86 Prozent über der Nutzungsrate liegt, verdeutlicht, dass die Präferenzen häufiger bei Produkten mit überdurchschnittlichem Einsparpotenzial genutzt wurden. Konkret wurden 2018 dank den Freihandelsabkommen bei den Importen 2,5 von theoretisch möglichen 3 Milliarden Franken Zoll eingespart (siehe Abbildung 1).

Deutlich höher als bei den Importen ist die Nutzungsrate bei den Exporten in die untersuchten Partnerländer. 2018 betrug sie rund 80 Prozent.[5] Gleichzeitig wurden 80,4 Prozent der theoretisch möglichen Zolleinsparungen auch realisiert. Das heisst: 1,8 von möglichen 2,3 Milliarden Franken wurden eingespart.

Abb. 1: Mögliche und tatsächliche Zolleinsparungen in Freihandelsabkommen der Schweiz (2018)

Quelle: Eigene Darstellung der Autoren / Die Volkswirtschaft

Abkommen mit China weniger genutzt

Die Nutzungsrate variiert allerdings stark über die Herkunfts- und Zielländer sowie über die Branchen hinweg. Und zwar sowohl auf Import- als auch auf Exportseite. Das zeigt unsere detaillierte Analyse. So ist etwa die FHA-Nutzungsrate bei EU- und Efta-Partnern deutlich höher als in anderen Ländern. Verbesserungspotenzial gibt es vor allem bei Importen aus Deutschland und beim Handel mit China. Allerdings muss die Nutzungsrate relativiert werden: Da es bei einigen Gütern schwieriger ist, die Zollpräferenzen zu nutzen, ist auch die Komposition der importierten Produkte aus dem jeweiligen Land entscheidend. Anhand des Produktmixes haben wir deshalb für jedes Land eine erwartete Nutzungsrate geschätzt. So erwarten wir beispielsweise für die Importe aus China eine im Vergleich zu den anderen Ländern tiefe Nutzungsrate, da die Schweiz viele Textilien aus China importiert (siehe Abbildung 2). Beim Import von Textilien ist die Nutzung von Freihandelsabkommen aufgrund der restriktiven Ursprungsregeln und fragmentierten Wertschöpfungsketten generell schwieriger als bei anderen Industrieprodukten. Tiefe Nutzungsraten aufgrund des Produktmixes erwarten wir ferner auch bei Importen aus Grossbritannien oder bei Exporten nach Japan.

Abb. 2: Erwartete und tatsächliche Nutzungsrate von FHA nach Ländern (2018)

Anmerkung: Gezeigt sind jeweils die Top-10-Partnerländer nach Handelsvolumen.

Quelle: Eigene Berechnung und Darstellung der Autoren / Die Volkswirtschaft

Unterschiede gibt es auch zwischen den Branchen. Ein bedeutender Teil der realisierten Zolleinsparungen konzentriert sich auf einige Sektoren. So haben Schweizer Firmen vor allem beim Import von Kunststoffen, Molkereiprodukten und Papierwaren von den Freihandelsabkommen profitiert. Allein 55 Millionen Franken wurden bei Werbedrucken, Verkaufskatalogen und dergleichen aus Deutschland eingespart. Auf der Exportseite profitieren die Handelspartner insbesondere im Uhrensektor mit Einsparungen von über 300 Millionen Franken. Dennoch könnten noch deutlich mehr Zollabgaben eingespart werden, wenn die möglichen Einsparungen auch tatsächlich realisiert würden. Am grössten ist das ungenutzte Sparpotenzial beim Import von Kleidung oder Verkehrsmitteln sowie beim Export von Maschinen.

Sparpotenzial bei Autoimporten

Unsere Studie zeigt auch auf, bei welchen Handelsbeziehungen und Produktgruppen die Nutzungsrate von Freihandelsabkommen noch relativ niedrig ist. Beispielsweise könnte bei Autoimporten aus Deutschland oder Kleiderimporten aus China deutlich mehr gespart werden. Was der Grund dafür ist, bleibt zu klären. Möglich ist, dass die Nutzung von FHA aufgrund globaler Wertschöpfungsketten schwierig ist. Deshalb müsste man untersuchen, ob die Nutzung von FHA in diesen und anderen Branchen aufgrund von restriktiven Ursprungsregeln eingeschränkt wird. Bei globalen Wertschöpfungsketten müssen auch Möglichkeiten zur Kumulation des Ursprungs berücksichtigt werden. In weiteren Untersuchungen wäre es interessant, zu erfahren, welche Determinanten (Transaktionsvolumen, Einsparpotenzial oder Präferenzmarge) wie stark beeinflussen, ob eine Firma ein FHA nutzt oder nicht.

Aus der Beantwortung dieser Fragen lassen sich dann Massnahmen ableiten, welche die Schweizer Handelspolitik umsetzen kann, etwa um die Nutzung von FHA vor allem bei Produkten mit hohem Zollersparnispotenzial zu erhöhen. Ganz allgemein bleibt jedoch die Frage offen, ob Freihandelsabkommen handelsschaffend oder verzerrend sind. Auch hier könnte weitere Forschung wichtige Erkenntnisse für die Politik liefern.

 

1. Siehe Dani Rodrik (2018). What Do Trade Agreements Really Do? In:  Journal of Economic Perspectives, 23(2), S.73–90. []
2. Siehe Legge, Stefan und Piotr Lukaszuk (2019). Analyse zur Nutzung von Freihandelsabkommen im Auftrag des Seco. Universität St. Gallen. []
3. Enthalten sind die Daten der EU, von Albanien, Bosnien und Herzegowina, China, Hongkong, Japan, Kanada, Korea, Mexiko, Serbien, Südafrika, der Türkei, der Ukraine. []
4. Anderweitig begünstigte Waren umfassen etwa Rücksendungen oder zollbegünstigte, zweckgebundene Einfuhren. []
5. Allerdings hat die Nutzungsrate gegenüber dem Vorjahr um rund 3 Prozentpunkte abgenommen. []