Verrechnungssteuer: Reformieren ja, aber richtig

Die Schweizer Verrechnungssteuer wurde eingeführt in einer Zeit, als die Engländer als Pioniere den alpinen Tourismus in der Schweiz begründeten und der Schweizer Finanzplatz vom Mythos des Bankgeheimnisses lebte. Im damaligen Kontext erschien eine Sicherungssteuer auf Kapitalerträge sinnvoll, um Anleger dazu zu bringen, ihre Erträge ordnungsgemäss zu deklarieren. Der alpine Tourismus ist geblieben, jedoch hat sich seitdem vieles verändert: Das Schweizer Bankgeheimnis ist gefallen, und die Zinsen sind so weit gesunken, dass sie keine Einnahmen mehr, sondern einen Kostenfaktor darstellen.

Die Schweizer Verrechnungssteuer zählt mit 35 Prozent weltweit zu den höchsten Quellensteuern auf Kapitalerträgen. Insbesondere da eine Erstattung oder Anrechnung für ausländische Investoren mit hohem Aufwand verbunden ist, ist die Verrechnungssteuer in den letzten Jahren zunehmend in die Kritik geraten. Besonders ausgeprägt ist dieser Effekt bei Anlegern, die über ausländische Fonds in Schweizer Wertpapiere investieren und denen aus administrativen Gründen eine Erstattung verwehrt wird.

Neue Ära der Transparenz

In der Vergangenheit forderten ausländische Investoren sowie Schweizer, die über Konten im Ausland in Schweizer Wertpapiere investieren, die Verrechnungssteuer auf Schweizer Kapitalerträgen oftmals nicht zurück. Damit wollten sie verhindern, dass ihre in der Schweiz gehaltenen Wertschriften und die daraus erzielten Erträge den ausländischen beziehungsweise schweizerischen Finanzbehörden bekannt werden.

Anfang 2017 wurde in der Schweiz der Automatische Informationsaustausch (AIA) eingeführt. Unter dem AIA werden erstmalig Informationen über Finanzkonten in der Schweiz, die von im Ausland steuerlich ansässigen Personen gehalten werden, von der Eidgenössischen Steuerverwaltung mit den Steuerbehörden anderer Länder ausgetauscht. Der AIA hat zwei wesentliche Effekte: Zum einen besteht für Investoren in Schweizer Wertschriften kein Anreiz mehr, die auf Schweizer Kapitalerträgen erhobene Verrechnungssteuer nicht zurückzufordern – denn die Steuerbehörden wissen dank dem AIA über die Vermögen in der Schweiz Bescheid.

Der AIA führt somit dazu, dass Investoren die Verrechnungssteuer im Rahmen der Bestimmungen des jeweiligen Doppelbesteuerungsabkommens zunehmend zurückfordern. Allerdings ist dieser Effekt für die Eidgenössische Steuerverwaltung relativ bescheiden: Die vermehrten Rückforderungsansprüche stellen nur rund 1 Prozent des gesamten jährlichen Verrechnungssteueraufkommens dar, wie wir in einer Studie im Auftrag der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) zur Reform der Verrechnungssteuer vom Mai 2019 zeigten.[1]

Der zweite und wesentlich bedeutendere Effekt der AIA-Einführung sind die erhöhte steuerliche Transparenz und ein Umfeld zunehmender Steuerehrlichkeit – sowohl bei ausländischen als auch bei inländischen Anlegern. Im Inland besteht das Schweizer Bankgeheimnis zwar formell nach wie vor. Jedoch ist auch hier ein verstärkter Einfluss ausländischer Gesetzgebung und internationaler Standards auf den Schweizer Finanzplatz zu spüren. Es ist ein klarer Trend erkennbar, gemäss dem Schweizer Banken zunehmend um ihr Reputationsrisiko besorgt sind und keine Steuersünder mehr als Kunden dulden.

Zahlstellenprinzip nicht zielführend

Ein Vorschlag, der im Zuge der Diskussionen über die Reform der Verrechnungssteuer vielfach diskutiert wird, ist die Einführung eines Zahlstellenprinzips für Zinserträge. Dabei läge die Pflicht zur Erhebung der Verrechnungssteuer nicht wie bisher beim Steuerschuldner, sondern bei der schweizerischen Zahlstelle. Ein Steuerschuldner ist zum Beispiel ein Schweizer Unternehmen, das eine Anleihe ausgibt – eine Zahlstelle ist beispielsweise eine Schweizer Bank, bei der die Anleihe gehalten wird.

Die Verrechnungssteuer soll dabei auf ausländische Titel ausgeweitet werden, sofern diese von inländischen Personen bei der schweizerischen Zahlstelle gehalten werden. Befürworter des Reformvorschlags argumentieren, die schweizerische Zahlstelle kenne ihre Kunden und könne somit eine differenzierte Erhebung der Verrechnungssteuer in Abhängigkeit des steuerlichen Status des Empfängers vornehmen. Indem ausländische Investoren und Schweizer institutionelle Investoren von der Verrechnungssteuer befreit seien, würden die bisherigen Wettbewerbsnachteile des Schweizer Finanzplatzes beseitigt. Gleichzeitig könne die Verrechnungssteuer für natürliche Personen in der Schweiz zu Sicherungszwecken weiter erhoben werden. Der Sicherungszweck, so wird argumentiert, verstärke sich durch die Ausweitung auf ausländische Anleihen sogar noch.

Unseres Erachtens ist die Einführung einer Zahlstellensteuer der fundamental falsche Ansatz. Die Diskussion einer neuen Steuer auf Zinsen erscheint in einem Umfeld sehr geringer oder sogar negativer Zinsen wenig hilfreich, ja fast ironisch. Der mit einer Zahlstellensteuer verbundene immense administrative Aufwand für die Schweizer Banken dürfte unserer Einschätzung nach bei Weitem schwererwiegen als die propagierten Vorteile dieser Lösung.

Des Weiteren beruht der von Befürwortern der Zahlstellensteuer aufgeführte Aspekt der Sicherungssteuer ebenfalls auf einer veralteten Weltanschauung. Wie oben erläutert hat eine Sicherungssteuer in Zeiten von Steuerehrlichkeit und -transparenz ihre Wirkung verloren – wer vor Kurzem noch Bedenken hatte, ob Schweizer Anleger ihre Erträge ordnungsgemäss deklarieren, kann sich heute zurücklehnen: Der mittlerweile rigorose Umgang von Schweizer Banken mit Steuersündern macht eine Sicherungssteuer obsolet.

Von einer Zahlstellensteuer auf Zinsen ist daher dringend abzuraten. Vielmehr droht bei einem solchen Vorhaben ein ähnliches Fiasko wie bei der Einführung der Abgeltungssteuerabkommen mit anderen europäischen Ländern im Jahr 2013, die eine pauschale Besteuerung von Kapitalerträgen in der Schweiz vorsahen: Die Abkommen wurden rasch wieder abgeschafft oder gar nicht ratifiziert.

Dividenden im Fokus

Angesichts des dargestellten Umfelds ist der beste Ansatz, die Verrechnungssteuer auf Zinsen ganz abzuschaffen. Kritiker werden die dadurch wegfallenden Einnahmen des Fiskus sowie das erhöhte Risiko der Steuerhinterziehung durch Schweizer Anleger vorbringen. Diese Effekte sind jedoch im heutigen Null- bzw. Negativ-Zinsumfeld vernachlässigbar. Tatsächlich macht die Verrechnungssteuer auf Zinsen derzeit nur etwa 2 Prozent der gesamten Verrechnungssteuereinnahmen aus, Tendenz sinkend. Demgegenüber stammen rund 98 Prozent der Einnahmen aus Dividenden.

Entsprechend sollte sich die Diskussion über die Reform der Verrechnungssteuer auf den Steuersatz für Dividenden fokussieren. Unseres Erachtens sind die hohen Verrechnungssteuereinnahmen der letzten Jahre nicht nachhaltig – insbesondere die Verweigerung grosser Rückerstattungen an ausländische Fonds kann langfristig nicht vertreten werden. Eine ausführliche Diskussion über nachhaltige Lösungen ist daher zwingend.

1. KPMG (2019): Reform Verrechnungssteuer, Mai 2019, Studie im Auftrag der ESTV. []