Epidemiengesetz besteht Praxistest

Durch Viren oder Bakterien verursachte Infektionskrankheiten begleiten die Menschheit seit je. Die moderne Medizin ist gewiss besser gerüstet, als dies die Medizin des Mittelalters war, als Pest und Pocken die Bevölkerung ganzer Landstriche hinwegrafften. Und doch stellen auch heute noch Infektionskrankheiten eine grosse Herausforderung für Gesundheits- und ganze Gesellschaftssysteme dar.

Wenn eine Infektionskrankheit nicht mehr vereinzelt, sondern lokal, das heisst innerhalb einer Gemeinschaft, einer Region oder einer Saison, vermehrt auftritt, spricht man im Fachjargon von einem «Ausbruch». Als Beispiel mag das Auftreten von Salmonellosen nach dem Genuss verunreinigter Lebensmittel gelten. In solchen Fällen ist es zentral, dass im Rahmen einer Ausbruchsuntersuchung die Quelle der Infektion ausfindig gemacht und eliminiert wird, um weitere Übertragungen zu verhindern.

Eine «Epidemie» liegt vor, wenn zwar nach wie vor eine örtliche und zeitliche Begrenzung des Auftretens einer Infektionskrankheit auszumachen ist, zahlenmässig aber deutlich mehr Menschen betroffen sind. Die im Winterhalbjahr auftretende saisonale Grippe, aber auch die im Frühling und Sommer vorkommenden, von Zecken übertragenen Krankheiten wie die Borreliose und die Hirnhautentzündung gelten als Epidemien. Zur Bekämpfung von Epidemien erarbeitet das Bundesamt für Gesundheit (BAG) Impfempfehlungen und Präventionsprogramme.

Von einer «Pandemie» ist die Rede, wenn eine Erkrankung geografisch weitverbreitet ist und viele Länder oder gar ganze Kontinente betrifft. Die häufigsten Pandemien sind durch Influenzaviren verursachte Grippepandemien. Aber auch Aids gilt als Beispiel für eine weltumspannende Pandemie. Auch oftmals nur lokal vorkommende Infektionskrankheiten können plötzlich weltweit zu Erkrankungsfällen führen. Die uns aktuell beschäftigende, durch das Coronavirus hervorgerufene Atemwegserkrankung Covid-19 gehört dazu.

Die Rolle der WHO

Übertragbare Krankheiten machen an den Grenzen nicht halt. Daher arbeitet die Schweiz für alle drei Verbreitungskategorien mit anderen Staaten und internationalen Organisationen zusammen; bei Ausbrüchen gelegentlich, bei Epidemien oft und bei Pandemien immer. Bei Pandemien findet die internationale Zusammenarbeit im Rahmen der Internationalen Gesundheitsvorschriften (IGV) mit der Weltgesundheitsorganisation (WHO) statt. Die Schweiz ist Mitglied der WHO, die das Koordinationsorgan für die Früherkennung, die Frühwarnung und die Bekämpfung grenzübergreifender Epidemien und Pandemien ist. Die revidierten IGV sind Mitte 2007 auf internationaler Ebene in Kraft getreten. Das BAG ist die schweizerische Anlaufstelle für die IGV und damit auch Ansprechpartner der WHO.

Falls die WHO eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite feststellt – was für die Corona-Krise bereits Ende Januar der Fall war –, liegt es am Bundesrat, zu beurteilen, ob auch in der Schweiz eine Gefährdung der öffentlichen Gesundheit droht und inwieweit Massnahmen für unser Land notwendig sind. Wie die einzelnen Länder bei der Anordnung von Massnahmen vorgehen, wann sie welche Massnahmen für sinnvoll erachten, bleibt ihnen überlassen. Ein Hauptziel der IGV ist, die weltweite Verbreitung von Infektionskrankheiten zu verhindern, ohne den Personen- und Güterverkehr unnötig einzuschränken.

Schnellere Ausbreitung

In der Schweiz bezweckt das Epidemiengesetz (EPG) den Schutz des Menschen vor übertragbaren Krankheiten. Nach der Jahrtausendwende wurde eine Totalrevision des bestehenden Epidemiengesetzes von 1970 notwendig, weil sich das Umfeld, in dem Infektionskrankheiten auftreten und die öffentliche Gesundheit gefährden, massiv verändert hat. Zunehmende Mobilität im Beruf und in der Freizeit, fortschreitende Urbanisierung, klimatische Veränderungen und weitere Faktoren wirken sich direkt oder indirekt auf die Lebens- und Umweltbedingungen aus. Ausmass und Geschwindigkeit der Verbreitung von übertragbaren Krankheiten haben zugenommen. Nebst neuen Krankheiten wie Sars oder der pandemischen Grippe H1N1 treten auch neue Eigenschaften bekannter Krankheitserreger auf. So wird etwa die Antibiotikaresistenz zusehends zu einer Herausforderung.

Das damalige Epidemiengesetz wurde aus fachlicher und rechtlicher Sicht den erwähnten Herausforderungen nicht mehr gerecht. Es fehlten beispielsweise Bestimmungen zur Vorbereitung auf neue Bedrohungen oder zur effizienten Bewältigung einer gesundheitlichen Notlage. Das revidierte, 2016 in Kraft gesetzte Gesetz schafft den Rahmen, um eine effektive Verhütung und Bekämpfung zu ermöglichen und die Massnahmen international angemessen zu koordinieren.

Ausserordentliche Lage?

Eine wichtige Neuerung des Epidemiengesetzes ist der Einsatz eines dreistufigen Modells, um die Arbeitsteilung zwischen Bund und Kantonen in Krisensituationen zu regeln. Es unterscheidet zwischen einer normalen, einer besonderen und einer ausserordentlichen Lage.

In der normalen Lage liegt der Gesetzesvollzug bei den Kantonen. Der Bund hat vor allem eine koordinierende Funktion. Er sorgt für die Erarbeitung von nationalen Programmen – zum Beispiel im Bereich der Impfungen – und begleitet deren Umsetzung.

Eine besondere Lage ist dann gegeben, wenn die einzelnen Kantone nicht (mehr) in der Lage sind, den Ausbruch und die Verbreitung übertragbarer Krankheiten durch geeignete Massnahmen zu verhüten. Oder es liegt eine besondere Lage vor, wenn die WHO eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite feststellt und die öffentliche Gesundheit in der Schweiz gefährdet ist. Die Massnahmen in einer besonderen Lage werden vom Bundesrat in Absprache mit den Kantonen beschlossen. Explizite Regelungen ermächtigen den Bundesrat, in einer besonderen Lage zum Beispiel die Durchführung von Veranstaltungen einzuschränken oder zu verbieten. Der Vollzug der Massnahmen verbleibt in jedem Fall bei den Kantonen.

Die ausserordentliche Lage entspricht der Notkompetenz des Bundesrates, wie sie bereits in der Bundesverfassung festgelegt ist.[1] Im Bereich der übertragbaren Krankheiten ist immer wieder mit unvorhersehbaren, akuten schweren Bedrohungen der öffentlichen Gesundheit zu rechnen. In diesen Fällen, wie jetzt bei Covid-19, muss ein rasches und zielgerichtetes Eingreifen möglich sein.

Bessere Koordination

Das neu geschaffene «Koordinationsorgan Epidemiengesetz» fördert die Zusammenarbeit von Bund und Kantonen im Bereich der übertragbaren Krankheiten. Der Leiter der Abteilung Übertragbare Krankheiten – bis Ende März Daniel Koch, seit Anfang April Stefan Kuster – steht dem Gremium vor. Kantonsseitig umfasst es in erster Linie die Kantonsärzte. Ziel ist ein einheitlicher Vollzug, der durch den fachlichen Austausch zwischen Bund und Kantonen und die Koordination der Massnahmen sichergestellt wird. Der Bundesrat verfügt zudem zur Bewältigung einer besonderen oder einer ausserordentlichen Lage über ein Einsatzorgan, den «Bundesstab Bevölkerungsschutz», das ihn berät und unterstützt. Derzeit wird es geleitet von BAG-Direktor Pascal Strupler.

Neben der Klärung der Zuständigkeiten von Bund und Kantonen im Krisenfall regelt das Epidemiengesetz zum Beispiel auch, welche Massnahmen zur Krisenvorbereitung und -bewältigung zu treffen sind. Der Bund legt auch die nationalen Ziele und Strategien im Bereich der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten fest. Die Erarbeitung und die Durchführung von nationalen Programmen unter Einbezug der Kantone führen dazu, dass bestimmte Themen im Bereich der übertragbaren Krankheiten kohärent und koordiniert angegangen werden können. Dazu gehören insbesondere Impfungen, therapieassoziierte Infektionen (nosokomiale Infekte) und Resistenzen bei Krankheitserregern sowie HIV und andere sexuell übertragbare Krankheiten.

Auch wenn sich das Stufenmodell in der Bewältigung der Krise unzweifelhaft bewährt, wird in den Nacharbeiten zur Corona-Krise eine umfassende Evaluation zeigen müssen, welche Prozesse und Strukturen einer Anpassung bedürfen und ob eine erneute Überarbeitung des Epidemiengesetzes angezeigt ist.

1. Artikel 185 Absatz 3 BV. []