100 Jahre Arbeitsmarktpolitik des Bundes

Die Direktion für Arbeit sieht ihre Aufgabe darin, «möglichst allen Menschen im Erwerbsalter eine Erwerbstätigkeit zu ermöglichen, zu Löhnen, die ein Leben in Würde erlauben, und zu Bedingungen, die der Gesundheit nicht schaden». Mit diesem Mission-Statement sind die Tätigkeitsfelder der Direktion für Arbeit abgesteckt. Organisatorisch abgebildet sind diese in den Leistungsbereichen «Arbeitsbedingungen», «Arbeitsmarkt und Arbeitslosenversicherung» sowie «Personenfreizügigkeit und Arbeitsbeziehungen». Die Direktion für Arbeit ist für die Aufsicht und die Steuerung des dezentralen und föderalen Vollzuges der entsprechenden Bundesgesetze und Verordnungen verantwortlich (siehe Kasten).[1]

Nimmt man die Schaffung des Eidgenössischen Arbeitsamtes vor 100 Jahren zum Ausgangspunkt, kristallisieren sich in der Rückschau die Bekämpfung von Krisen, die Begleitung und Unterstützung des arbeitsmarktlichen Strukturwandels sowie die Sorge um den Arbeitsfrieden in der Schweiz als jene Themenfelder und Tätigkeitsschwerpunkte heraus, die für die Ausrichtung der Arbeitsmarktpolitik der Schweiz prägend waren.

Krisenbekämpfung

Nicht erst seit dem Ausbruch der Corona-Pandemie gehört die Bekämpfung von Krisen zu den massgeblichen Aufgaben der Arbeitsmarktpolitik auf Bundesebene. Bezeichnend dafür sind bereits die Umstände zur Gründungszeit des Eidgenössischen Arbeitsamtes. Die Wirtschaft steckte unmittelbar nach dem Ende des Ersten Weltkrieges und dem Landesgeneralstreik von 1918 in einer Krise. Zwischen 1920 und 1921 brach das reale Bruttoinlandprodukt um gut 15 Prozent ein, und die Arbeitslosigkeit, die im Sommer 1920 noch bei rund 0,6 Prozent lag, versechsfachte sich bis in den Winter 1921/22 auf 3,6 Prozent. [2] Zudem galt noch bis 1921 das Vollmachtenregime des Bundesrates, mit dem ihm im Ersten Weltkrieg weitgehende Massnahmen- und Verordnungsbefugnisse übertragen wurden. Eine erneute Krise war zu Beginn der Dreissigerjahre, während der langen Depressionsphase bis zur Abwertung des Frankens im Jahr 1936, zu bestehen.

Exemplarisch dafür, wie Krisen für arbeitsmarktpolitische Innovationen oft katalytisch wirken, ist die Rezession von 1975, die auf den Ölpreisschock folgte. Das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (Biga) erarbeitete damals innerhalb von nur sechs Monaten einen Bundesbeschluss, der letztlich in der Einführung der obligatorischen Arbeitslosenversicherung gipfelte. Dazu der damalige Direktor des Biga, der Berner Jean-Pierre Bonny: «Der politische Konsens war klar: Es brauchte nun eine obligatorische Lösung. Ich bekam den entsprechenden Auftrag vom Bundesrat und wurde Präsident der Expertenkommission zur Ausarbeitung einer obligatorischen Arbeitslosenversicherung. Zunächst wurde die Situation mit einer Übergangsverordnung entschärft. Innert sechs Monaten war ein Bundesbeschluss ausgearbeitet und die ALV eingeführt. Heute bin ich selbst erstaunt, dass das in so kurzer Zeit möglich war.»[3]

Nur eineinhalb Jahrzehnte später stürzte das Platzen der Immobilienblase zu Beginn der Neunzigerjahre die Schweiz in eine weitere, lang anhaltende Rezession. Die Arbeitslosenquote überschritt zeitweise die für Schweizer Verhältnisse unerträglich hohe Marke von 5 Prozent (siehe Abbildung 1). Auch diese Krise war Anlass für eine grundlegende Modernisierung und Neuausrichtung des Arbeitslosenversicherungs- und Insolvenzgesetzes (Avig). Kernelemente waren die Schaffung der Regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) und der Aufbau arbeitsmarktlicher Massnahmen (Beschäftigungsprogramme, Umschulungen und Weiterbildungen). Diese neuen Instrumente bildeten fortan eine wichtige Voraussetzung der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik.

Auch das neue Jahrtausend wurde nicht ruhiger: die Swissair-Krise von 2001, knapp zehn Jahre später die Finanzkrise und jüngst in schneller Abfolge zwei Frankenschocks, die von deutlichen Zunahmen der Arbeitslosigkeit in der Schweiz begleitet waren.

Krisen sind und waren immer wieder katalytische Momente für Innovationen und Anpassungen des arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums. Gleichzeitig leisteten die bestehenden arbeitsmarktpolitischen Instrumente – allen voran jene der Arbeitslosenversicherung seit Mitte der Achtzigerjahre – einen wichtigen Beitrag zur Stabilisierung der Beschäftigung und der Einkommen.

Abb. 1: Arbeitslosigkeit (1917–2019)

Strukturwandel begleiten

Seit 1920 haben sich die Löhne in der Schweiz real fast verfünffacht (siehe Abbildung 2). Die Zahl der Erwerbstätigen ist in derselben Zeit von knapp 1,9 Millionen auf heute 5,1 Millionen gewachsen. Der Produktivitäts- und der Wohlstandszuwachs über die letzten hundert Jahre sind beträchtlich. Der laufende Wohlstandszuwachs bedingte stetige Veränderungen der Beschäftigungsstruktur. Während 1920 noch der Agrarsektor die Beschäftigung dominierte, war es Mitte der Sechzigerjahre die Industrie und heute der Dienstleistungssektor. Diese Anpassungsprozesse führen oft zu friktioneller Sucharbeitslosigkeit, manchmal auch zu struktureller Arbeitslosigkeit, die mit den Instrumenten der Arbeitslosenversicherung (ALV) zur Unterstützung der Stellensuchenden bekämpft werden kann. Dasselbe gilt für sektorale Konjunkturzyklen, wie etwa in der Uhren- oder der Textilindustrie oder jüngst im Zuge der Frankenschocks in der Exportindustrie. Gleichzeitig war es wichtig, dass beispielsweise in schrumpfenden Beschäftigungsfeldern die Arbeitsbedingungen nicht unter Druck geraten. Die Arbeitsmarktpolitik konnte mit den ihr zur Verfügung stehenden Instrumenten des Arbeitslosenversicherungs- und Insolvenzgesetzes oder des Arbeitsgesetzes diesen laufenden Strukturwandel wirkungsvoll unterstützen.

Mit dem fortschreitenden europäischen Integrationsprozess und der Teilhabe der Schweiz daran, entstanden zu Beginn der Nullerjahre neue Aufgaben für die Arbeitsmarktpolitik. Die Öffnung des Arbeitsmarktes im Rahmen der Personenfreizügigkeit bildet den wohl bedeutendsten Liberalisierungsschritt der letzten fünf Jahrzehnte in der Schweiz. Mit der Abkehr von einem Bewilligungs- und Zulassungssystem für Arbeitskräfte aus der EU und der Efta  hin zu einem System der Freizügigkeit zeichnete sich ab, dass dies auch Strukturveränderungen in der Beschäftigung der Schweiz auslösen würde. Um diesen Strukturwandel unterstützen zu können, wurden 2002 die flankierenden Massnahmen zum Schutz der Lohn- und Arbeitsbedingungen eingeführt und seither stetig angepasst.

Abb. 2: Entwicklung der Reallöhne und Veränderung zum Vorjahr (1920–2019)

Arbeitsfriede

Dem Eidgenössischen Arbeitsamt war nur ein kurzes Leben als eigenständiges Amt beschieden. Bereits nach zehnjährigem Bestehen wurde es 1929 mit der Abteilung für Gewerbe und Industrie zum Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (Biga) fusioniert.[4] Ein wichtiger Grund dafür war die Einsicht, dass die Arbeitsmarktpolitik als Teil einer umfassenden Wirtschaftspolitik verstanden werden sollte. Sicher dürfte auch die Befürchtung, dass die Gewerkschaften versucht sein könnten, das Amt zu instrumentalisieren, eine Rolle für die Fusion gespielt haben. Der Interessenausgleich zwischen Arbeit und Kapital sollte von Anfang an gleichsam «amtsintern» erfolgen.

Der Interessengegensatz zwischen Arbeit und Kapital wurde in der Schweiz zweifellos weniger vehement ausgetragen als in unseren Nachbarländern. Dennoch prägte er auch hierzulande die Arbeitsmarktpolitik und deren Instrumente. Viele Konflikte fokussierten auf das Arbeitsgesetz, etwa was die Regelung der Arbeitszeiten angeht. Eine explizite Förderung der Sozialpartnerschaft durch den Bund erfolgte erst Mitte der Fünfzigerjahre mit der Inkraftsetzung des Bundesgesetzes über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen.

Heute sind der Direktion für Arbeit vier ausserparlamentarische Kommissionen angegliedert, die tripartit – mit Vertretern der Arbeitgeber, der Arbeitnehmer und der Behörden – zusammengesetzt sind. Die Sozialpartner sind damit institutionell in die Gestaltung und den Vollzug der Arbeitsmarktpolitik eingebunden. Letztlich leistet die Direktion für Arbeit damit einen wichtigen Beitrag zum Erhalt des Arbeitsfriedens in der Schweiz.

In der aktuellen Corona-Krise leistet die Arbeitsmarktpolitik wiederum einen zentralen Beitrag zur Stabilisierung der Beschäftigung und zur Sicherung von Einkommen. Gleichzeitig verstellt die Krise momentan den Blick auf relevante Entwicklungen, die uns in den kommenden Jahren bevorstehen. Die wohl wichtigste dürfte die demografische Alterung sein. Der Austritt der Babyboomer-Generationen aus dem aktiven Erwerbsleben wird für den Arbeitsmarkt tiefgreifende Konsequenzen zeitigen, die sich bisher erst in groben Konturen abzeichnen. Auch der wirtschaftliche Strukturwandel wird fortschreiten. Und schliesslich gibt es keine Gewähr dafür, dass die Schweiz vor zukünftigen krisenhaften Entwicklungen verschont bleiben wird.

1. Nicht unerwähnt bleiben soll hier das Ressort Internationale Arbeitsfragen, das der Direktion für Arbeit als Stabsstelle angegliedert und für die Beziehungen zur Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) zuständig ist. Siehe dazu: Fokus «1 Jahre Dialog: Die Internationale Arbeitsorganisation» in: Die Volkswirtschaft 3/219. []
2. Siehe Müller, Margrit und Ulrich Woitek (2012). Wohlstand, Wachstum und Konjunktur, in: Halbeisen,Patrick/Müller, Margrit/Veyrassat, Béatrice (eds.): Wirtschaftsgeschichte der Schweiz im 20. Jahrhundert. Basel. []
3. Michael Hug (2018). Jean Pierre Bonny. Eine Lebensbilanz. []
4. Damit kamen auch die Arbeitsinspektorate, die vorher in der Abteilung für Industrie und Gewerbe angesiedelt waren, neu ins Biga. []