Arbeitslosenzahl: Welches ist die richtige?

Wie misst man Arbeitslosigkeit? Hierzulande herrscht vielfach die Meinung vor, dass die Erwerbslosenzahl des Bundesamtes für Statistik (BFS) die tatsächliche, die «richtige» Arbeitslosigkeit angebe. Denn angeblich definiert ausschliesslich das BFS die Arbeitslosigkeit gemäss der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), einer Institution der Vereinten Nationen (UNO). Doch auch die Arbeitslosenzahl des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) basiert auf der ILO-Definition. Zudem wird oft davon ausgegangen, dass die ILO-Definition durch mehrjährige Forschung wissenschaftlich fundiert sei. Doch dem ist nicht so.

Bei der ILO ist die Internationale Konferenz der Arbeitsmarktstatistiker (ICLS) dafür verantwortlich, die Erwerbstätigen, die Arbeitslosen und die wirtschaftlich Inaktiven (siehe Glossar) gegeneinander abzugrenzen und Verfahren zu deren Erfassung zu entwickeln.[1] Die ICLS kommt in der Regel alle fünf Jahre zusammen und legt Standards in der Arbeitsmarktstatistik fest. Sie gibt Empfehlungen ab, die der Verwaltungsrat der ILO genehmigt, bevor sie Teil der internationalen Standards für Arbeitsmarktstatistik werden. Teilnehmende der ICLS setzen sich aus Regierungsexperten zusammen, die für Arbeit und nationale statistische Ämter zuständig sind, sowie aus Vertretern von Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen. Wirtschaftswissenschaftler sind in der Regel nicht dabei. So gesehen überlassen es Ökonomen im Grunde den Statistikern, Bürokraten und Sozialpartnern, die Arbeitslosigkeit zu definieren und zu messen.[2]

Lange Suche nach Definition

Drei Konferenzen der Arbeitsmarktstatistiker sind für die ILO-Definition der Arbeitslosigkeit bestimmend gewesen: die zweite Konferenz im Jahr 1925, die sechste 1947 und die dreizehnte 1982.

Dabei hat man sich bei der ICLS von 1925[3] noch wenig Gedanken über die Definition der Arbeitslosigkeit gemacht und Arbeitslose schlicht als Personen bezeichnet, die im Regelfall einer Lohnarbeit nachgehen und für mindestens einen Tag ohne Arbeit sind. Im Mittelpunkt der Erörterungen stand vielmehr die Eignung unterschiedlicher statistischer Quellen zur Ermittlung der Arbeitslosigkeit. In Erwägung kamen Arbeitslosenversicherungsdaten, von Gewerkschaften erhobene Zahlen sowie Angaben von öffentlichen Vermittlungsbehörden. Als «Goldstandard» galten damals Arbeitslosenversicherungsdaten, wegen ihrer Genauigkeit und Zuverlässigkeit. Obwohl schon damals erkannt wurde, dass Versicherungsdaten eigentlich nur die Arbeitslosigkeit unter den Versicherten messen und nicht diejenige der ganzen Wohnbevölkerung erfassen.

Eine bedeutende Neuerung brachte die Konferenz von 1947[4]. In Anlehnung an die «Enumerative Check Census» der USA von 1937[5] setzte die ICLS damals voraus, dass Stellenlose in der Woche vor der Erhebung «aktiv» nach Arbeit gesucht haben müssen, um als Arbeitslose gezählt zu werden. Was eine «aktive» Suche ist, variierte jedoch je nach Datenquelle: Bei Arbeitslosenversicherungsdaten etwa waren die Bestimmungen der Versicherung massgebend. Bei Befragungen hingegen listete die ICLS unverbindliche Beispiele für eine aktive Suche auf.

Eine Definition der Arbeitslosigkeit, die auf einer aktiven Suche beruht, hat einen entscheidenden Nachteil. Denn sie klammert zwei Personengruppen aus: Unterbeschäftigte, die entweder mehr oder ihrer Qualifikation entsprechend beschäftigt sein möchten, sowie entmutigte Arbeitnehmer, die mangels Stellenangeboten die Arbeitssuche aufgeben und folglich als wirtschaftlich inaktiv gelten. Vor allem in weniger entwickelten Ländern, wo Lohnarbeit nicht weitverbreitet ist, ist das ein Problem. Denn werden Personen dort arbeitslos, können sie nicht untätig bleiben, wenn sie überleben wollen, weil sie keine Arbeitsausfallentschädigung erhalten. Folglich versorgen sie sich bei einem Stellenverlust vielfach selber aus der Landwirtschaft und gelten als beschäftigt, obwohl sie eigentlich eine Lohnarbeit möchten. Als Folge fällt die an der Arbeitslosigkeit gemessene Unterbeschäftigung in solchen Ländern in der Regel niedriger aus als in modernen Industriestaaten.

Diese Erkenntnisse veranlassten die ICLS, zusätzliche Konzepte wie «Unterbeschäftigung», «versteckte Arbeitslosigkeit» oder «Beschäftigung im informellen Wirtschaftssektor» zu erarbeiten. Diese Konzepte erwiesen sich jedoch statistisch als schwer operationalisierbar. Die Schwierigkeit dabei: In Volkswirtschaften, in denen die Lohnarbeit nicht dominiert, fehlen klare Unterschiede zwischen Erwerbsbeteiligung und Nichtbeteiligung sowie zwischen Erwerbstätigen und Arbeitslosen.[6]

Heutige Definition seit 1982

Der heutige konzeptionelle Rahmen für die Messung der Arbeitslosigkeit stützt sich auf die ICLS von 1982.[7] Gemäss den dort erarbeiteten ILO-Richtlinien sind Arbeitslose Personen, die in einem nicht näher spezifizierten Zeitraum ohne Arbeit sind, in einem – ebenfalls nicht näher spezifizierten – Zeitraum für eine Arbeitsaufnahme verfügbar wären und innerhalb eines dritten undefinierten Zeitraums aktiv nach Arbeit gesucht haben. Die Dauer der verschiedenen Zeiträume werden deshalb nicht festgelegt, damit sie an nationale Gegebenheiten und Erhebungen individuell angepasst werden können. Dabei gilt auch ein einziger Tag als zulässiger Zeitraum. Zudem wird offengelassen, ob Verwaltungsdaten oder Befragungen als Datenquelle dienen müssen.

Laut den ILO-Richtlinien von 1982 soll auch die Art der Stellensuche helfen, die Arbeitslosigkeit abzugrenzen. Zu diesem Zweck listet die ILO eine Reihe zulässiger Aktivitäten auf, überlässt es aber jedem Land, die Liste neu zu definieren und zu vervollständigen. Was als Stellensuche gilt, ist daher je nach Land verschieden: In europäischen Ländern zählt beispielsweise die Suche in Zeitungsanzeigen dazu, in den USA hingegen nicht. In Italien sind so 17 Suchmethoden anerkannt, in Spanien sind es 14 und in Frankreich nur 11.[8]

Arbeitslosigkeit in der Schweiz

In der Schweiz gibt es zwei Arbeitslosenzahlen, die die ILO-Kriterien erfüllen. Die eine ist die Arbeitslosenzahl des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco). Die andere Kennzahl ist die Erwerbslosenzahl: Sie wird vom Bundesamt für Statistik (BFS) im Rahmen der Schweizerischen Arbeitskräfteerhebung (Sake) durch eine telefonische Befragung auf Stichprobenbasis ermittelt und anschliessend hochgerechnet.

Zwischen den beiden Kennzahlen gibt es jedoch Unterschiede (siehe Glossar): So ist etwa die Arbeitslosenzahl des Seco zeitpunktbezogen und wird aus Verwaltungsdaten gewonnen. Konkret umfasst sie alle Personen, die am letzten Tag des Monats bei einem Regionalen Arbeitsvermittlungszentrum (RAV) gemeldet sind. Die Erwerbslosenzahl des BFS ist hingegen zeitraumbezogen und beruht auf einer Befragung. Hinzu kommt, dass bei der Arbeitslosenquote des Seco die Ernsthaftigkeit der Stellensuche von den RAV wesentlich strenger geprüft wird als bei einer Befragung wie der Sake. Bei Letzterer ist zudem die Liste der anerkannten Stellensuchaktionen gleichsam unendlich. Es überrascht deshalb nicht, dass die Erwerbslosenstatistik mehr Unterbeschäftigung zutage fördert als die Seco-Zahlen: So betrug die Arbeitslosigkeit im ersten Quartal 2020 gemäss den Erwerbslosenzahlen des BFS 4,5 Prozent, gemäss den Seco-Zahlen betrug sie im gleichen Zeitraum rund 2,7 Prozent. Doch trotz dieser Unterschiede erfüllen beide Kennzahlen die ILO-Kriterien.

Massgebend für die Erhebung der Erwerbslosenzahl des BFS sind vielmehr die Richtlinien des Statistischen Amtes der Europäischen Union (Eurostat).[9] Dieses Amt koordiniert die nationalen Arbeitskräfteerhebungen in Europa, gibt die Länge der vorgegebenen Zeiträume vor und bestimmt, dass die Erwerbslosenzahl durch Befragung zu erheben sei. Dabei befolgt Eurostat lediglich die seit 1967 geltende Praxis des «Current Population Survey» der USA[10], was zwar der internationalen Vergleichbarkeit dient, aber sonst keinen tieferen Hintergrund besitzt.[11]

Und dennoch: Die internationale Vergleichbarkeit der Erwerbslosenzahl ist nicht gesichert. Denn wie gesagt: Zum einen sind die in den einzelnen Ländern anerkannten Stellensuchaktionen nicht gleich, und zum anderen unterscheiden sich die Länder auch hinsichtlich des Einsatzes von aktiven arbeitsmarktpolitischen Massnahmen. Darunter fallen Umschulungen, Weiterbildungen oder Beschäftigungsprogramme, welche die Wiedereingliederung aktiv unterstützen sollen. Setzt ein Land solche Massnahmen verstärkt ein, senkt dies trotz unveränderten Beschäftigungsgrads die Erwerbslosenquote, da Teilnehmende von Beschäftigungsprogrammen als beschäftigt gelten, während Teilnehmende an Umschulungsmassnahmen als nicht erwerbsaktiv zählen. Davon «profitieren» vor allem skandinavische Länder, die dadurch eine tiefere Erwerbslosenquote ausweisen.

«Richtige» Arbeitslosenzahl existiert nicht

Eine «richtige» Arbeitslosenzahl gibt es also nicht.[12] Je nach Fragestellung ist eine andere Kennzahl angemessen. Interessiert man sich beispielsweise für das Ausmass der Unterbeschäftigung von Bildungsabgängern, die sich wegen fehlender Taggeldansprüche nicht bei einem RAV melden, eignet sich eher die Erwerbslosenzahl des BFS. Will man hingegen die finanziellen Folgen der Arbeitslosigkeit für die Arbeitslosenversicherung abschätzen, kommt in erster Linie die Arbeitslosenzahl des Seco infrage, da nur registrierte Arbeitslose Taggeld beziehen können. Dementsprechend berechnet das Bureau of Labor Statistics der USA sogar gleich sechs verschiedene Arbeitslosenquoten.

Um die Aufnahmefähigkeit eines nationalen Arbeitsmarktes zu beurteilen, schaut die Arbeitsmarktforschung heutzutage ohnehin nicht auf die Arbeitslosigkeit, sondern auf die Beschäftigungsquote der 25- bis 54-Jährigen (siehe Glossar). Sie hat den Vorteil, dass sie indirekt auch entmutigte Stellenlose erfasst, welche die Stellensuche wegen mangelnder Erfolgsaussichten aufgegeben haben. Diese senken die Beschäftigtenquote nämlich. Doch auch die Beschäftigungsquote hat ihre Schwäche, denn eine niedrige Quote kann auch die Folge eines gewollten und freiwilligen Erwerbsverzichts sein.

Erwerbslosen-, Arbeitslosen- oder Beschäftigungsquote: Die Wahl des Masses ist entscheidend, denn sie kann das Ergebnis deutlich verändern. Misst man beispielsweise die Aufnahmefähigkeit des Schweizer Arbeitsmarktes an der Erwerbslosenquote (siehe Abbildung 1), gilt sie international nur noch als Mittelmass. Misst man das Gleiche jedoch anhand der Beschäftigungsquote (siehe Abbildung 2), gehört sie weiterhin zur Weltspitze. Welches Mass dabei aber das «richtige» ist, bleibt – wie immer – eine offene Frage.

Abb. 1: Erwerbslosenquote nach Ländern (2009–2019)

Abb. 2: Beschäftigtenquoten der 25- bis 54-Jährigen nach Ländern (2009–2019)

1. Siehe Website der ICLS. []
2. Card (2011). []
3. ILO (1925). []
4. ILO (1948). []
5. Siehe Card (2011). []
6. Benanav (2019). []
7. ILO (1983). []
8. Brandolini et al. (2006). []
9. Eurostat (1996). []
10. Siehe etwa Card (2011). []
11. Siehe auch Brandolini et al. (2006). []
12. Siehe auch Card (2011). []