Die Volkswirtschaft

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Dieser Artikel ist Teil des Schwerpunkts «Verschuldung: Dem Kollaps nahe?»

Verschuldung: Weltweiter Anstieg

Die Gesamtverschuldung der Industrieländer belief sich bereits vor der Corona-Krise auf das Dreifache ihres Bruttoinlandprodukts. Die Pandemie beeinträchtigt die Tragfähigkeit der Verschuldung zwar nicht grundsätzlich. Trotzdem gibt die Schuldenentwicklung Anlass zur Sorge.

Japan hat die weltweit höchste staatliche Schuldenquote. Strasse in Tokio. (Bild: Keystone)

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Die Gesamtverschuldung der Industrieländer belief sich im Jahr 2018 auf 265 Prozent ihres Bruttoinlandprodukts (BIP). Die Unternehmensverschuldung erreichte bereits damals einen historischen Höchststand; auch die Verschuldung der privaten Haushalte lag im Verhältnis zu ihrem Einkommen weiterhin auf einem hohen Niveau. Die öffentliche Verschuldung entsprach etwa dem BIP. Im Zuge der Covid-19-Krise dürfte sich die Situation verschärfen. An sich beeinträchtigt dieser einmalige Schock die Schuldentragfähigkeit zwar nicht. Beunruhigend sind indessen die Schuldendynamik und die weitere Zunahme der Verschuldung, wenn sich die Volkswirtschaften erholt haben werden. Zwar können sich die Staaten dank tiefer Zinsen zu geringen Kosten verschulden, um die Unternehmen und die privaten Haushalte angesichts dieser Krise zu unterstützen. Doch mit dem Anstieg der Verschuldung sind auch Risiken verbunden. Es gilt daher, das richtige Gleichgewicht zu finden. Auch Strukturreformen sind hilfreich, um ein höheres Wachstum zu erzielen.

Die meisten Volkswirtschaften sind stark verschuldet. Nach der globalen Finanzkrise von 2008/2009 stieg die Verschuldung der Industrieländer auf Werte, die seit dem Zweiten Weltkrieg nie mehr verzeichnet worden waren (siehe Abbildung 1): Ihre Gesamtverschuldung belief sich 2018 – also noch vor der Corona-Krise – auf 130 Billionen Dollar. Dies entspricht 265 Prozent ihres Bruttoinlandprodukts (BIP). Die Verschuldung der öffentlichen Hand betrug 50 Billionen Dollar oder 104 Prozent des BIP.

Zwischen 2007 und 2013 nahm die Gesamtverschuldung in den Industriestaaten um mehr als ein Drittel zu – hauptsächlich als Folge der höheren Staatsverschuldung. Letztere ist auf die hohen Ausgaben zurückzuführen, mit denen eine «Grosse Depression» abgewendet werden konnte. Bis 2018 blieb die Gesamtverschuldung stabil.

Die Unternehmensverschuldung hingegen erreichte 2018 einen historischen Höchststand, wobei zwischen den Ländern beträchtliche Unterschiede bestehen. Auch die Verschuldung der privaten Haushalte ist im Verhältnis zum Einkommen nach wie vor hoch – insbesondere in den skandinavischen Ländern, in Australien und in Kanada, wo die Immobilienpreise rasch gestiegen sind. Das Wachstum der Mitgliedsländer der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) hat sich von durchschnittlich etwa 4 Prozent Anfang der 1970er-Jahre auf 2 Prozent in den vergangenen Jahren verlangsamt. Es ist daher fraglich, ob die OECD-Staaten ihre hohe Verschuldung wieder abbauen können.

Abb. 1: Verschuldung der Industrieländer, in Prozent des BIP (1970–2018)

Anmerkung: Die aggregierten Zahlen wurden auf der Grundlage des aktuellen BIP in US-Dollar berechnet und als gleitender Dreijahresdurchschnitt angezeigt. Die Daten beziehen sich auf die am höchsten entwickelten Volkswirtschaften der Welt, d. h. auf Länder mit einem hohen Bruttoinlandprodukt pro Kopf und einer bedeutenden Industrialisierung. Die Länder sind: Australien, Belgien, Dänemark, Estland, Finnland, Frankreich, Deutschland, Griechenland, Grossbritannien, Hongkong, Island, Irland, Israel, Italien, Japan, Kanada, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Niederlande, Neuseeland, Norwegen, Österreich, Portugal, San Marino, Singapur, Slowakei, Slowenien, Spanien, Schweden, Schweiz, Südkorea, Taiwan, Tschechien, USA und Zypern.

Quelle: Kose et al. (2020) / Die Volkswirtschaft

Bei der Gesamtverschuldung bestehen zwischen den Ländern signifikante Unterschiede (siehe Abbildung 2). Rund 40 Prozent der OECD-Staaten ist es nach der Finanzkrise gelungen, ihre Staatsverschuldung wieder abzubauen. So vermochte die Schweiz die Staatsverschuldung vor Ausbruch der Corona-Krise auf das Niveau der frühen 1990er-Jahre zu senken.[1] Dazu beigetragen haben die Schuldenbremse auf Bundesebene und ähnliche Regelungen, die in den meisten Kantonen nach der Jahrtausendwende eingeführt wurden. Im Vergleich zum OECD-Durchschnitt ist das Defizit der öffentlichen Hand in der Schweiz gering. Im Gegensatz dazu erreichte die Staatsverschuldung in mehreren OECD-Ländern ein hohes Niveau: Italien, Griechenland und Japan weisen beispielsweise eine staatliche Schuldenquote von mehr als 150 Prozent des BIP auf.

Sowohl die Verschuldung der privaten Haushalte als auch diejenige der nicht finanziellen Kapitalgesellschaften sind seit Ende der 1990er-Jahre in den meisten OECD-Ländern angestiegen. Allerdings gibt es auch hier beträchtliche Unterschiede: Ein erhöhtes Risiko besteht beispielsweise in Kanada und in den skandinavischen Ländern. In der Schweiz ist die Verschuldung der Unternehmen gering, während sie sich bei den privaten Haushalten auf einem hohen Niveau befindet.[2]

Sprunghafter Anstieg wegen Corona

Die Verschuldung war bereits vor der Corona-Krise hoch. In der Pandemie haben sich die Staaten weiter verschuldet, um die Wirtschaft zu stützen. Es stellt sich daher die Frage, ob die sich verschlechternden Steuerbilanzen Anlass zur Sorge geben. Ist eine stetig ansteigende Verschuldung tragfähig? Wie wirkt sie sich langfristig auf das Wachstum aus? Unter Ökonomen gehen die Meinungen auseinander.

In einigen Staaten hat die Corona-Krise zu einem äusserst starken Anstieg der Verschuldung geführt. Gemäss dem neuesten «Economic Outlook» der OECD, der im Juni 2020 veröffentlicht wurde, steigt die Gesamtverschuldungsquote (im Verhältnis zum BIP) der hoch verschuldeten Länder im Jahr 2021 um 20 bis 35 Prozent gegenüber 2019. Dieser einmalige Schock beeinträchtigt die Tragfähigkeit der Verschuldung an sich nicht. Beunruhigend sind indessen die Schuldendynamik und die weitere Zunahme der Verschuldung, wenn sich die Volkswirtschaften erholt haben.

In den Industrieländern sind die Fixkosten der Verschuldung aufgrund der extrem tiefen oder sogar negativen Zinssätze derzeit gering. Sie können sich deshalb zu tieferen Kosten relativ stark verschulden, um Unternehmen, Arbeitnehmende und private Haushalte angesichts der derzeitigen Störung der Wirtschaftstätigkeit zu unterstützen. Um die wirtschaftliche Erholung nicht zu gefährden, sollten sie eine zu rasche Haushaltskonsolidierung (insbesondere durch Ausgabenkürzungen oder Steuererhöhungen zur Senkung des Defizits) vermeiden.

Allerdings steigen die Risiken erheblich, wenn die Schuldentragfähigkeit nach überstandener Krise nicht gewährleistet wird. Sinnvoll sind Strukturreformen, die zu einem höheren BIP-Wachstum beitragen. Die Stossrichtung dieser Reformen hat sich durch die Covid-19-Krise nicht verändert. So muss etwa der Zugang zur schulischen und beruflichen Grundbildung verbessert werden. Weiter braucht es offene Märkte, um die Konkurrenz, den Handel und die Investitionen zu stärken. Und schliesslich sollten die Steuer- und Sozialleistungssysteme Ungleichheiten in Bezug auf Wohlstand und Markteinkommen zu Chancenungleichheiten verhindern.[3] Angesichts der geringeren Wirtschaftsleistung, von der in letzter Zeit zahlreiche Industrieländer betroffen sind, könnten solche Veränderungen eine wichtige Rolle spielen.

In der Schweiz ermöglicht die geringe Staatsverschuldung gemäss dem «OECD Economic Outlook» einen genügend grossen fiskalischen Spielraum, um den Privatsektor, insbesondere kleine und mittlere Unternehmen, weiterhin zu unterstützen. Auch die Ausbildung von Stellensuchenden und Berufstätigen, die von den Auswirkungen der Digitalisierung bedroht sind, könnte verstärkt werden, falls der Wirtschaftsaufschwung auf sich warten lässt.

Abb. 2:  Bruttostaatsverschuldung der OECD-Staaten, in Prozent des BIP (2010–2019)

Quelle: OECD (2020) / Die Volkswirtschaft

Ein nützliches Instrument

Schulden machen bietet Vorteile: Mit der Ausgabe von Schuldtiteln können die Staaten in der Corona-Krise Ausgabenerhöhungen oder Steuererleichterungen finanzieren. Indem die Langzeitarbeitslosigkeit verhindert und rentable Unternehmen unterstützt werden, lassen sich langfristige Schäden für die Wirtschaft verringern. Eine Verschuldung bietet sich auch an, um produktive Investitionen in der Wirtschaft zu finanzieren, wie beispielsweise Investitionen in Infrastrukturen oder neue Technologien, um das Wachstumspotenzial zu erhöhen.

Die Kehrseite der Medaille besteht darin, dass mit der höheren Verschuldung die Risiken zunehmen, die mit dem grösseren Finanzbedarf verbunden sind. Ausserdem beeinträchtigt die zusätzliche Verschuldung möglicherweise auch das Wirtschaftswachstum: Ein hohes Defizit schreckt – auch ohne Schuldenkrise – potenzielle private Investoren ab. Zudem könnte die Emission von Staatsanleihen in grossem Umfang die Mobilisierung von privatem Kapital beeinträchtigen. Bleibt die Verschuldung auf einem hohen Niveau, schränkt dies schliesslich den Handlungsspielraum der Staaten ein, um in künftigen wirtschaftlichen Schocks mit einer antizyklischen Politik zu reagieren oder für den Bankensektor als Kreditgeber in letzter Instanz zu fungieren.

Nicht alle Länder können sich dabei im selben Ausmass verschulden. Beispielsweise finden sich Schwellenländer bei einem Anstieg der Schulden im Normalfall in einer heikleren Lage als Industrieländer. Je nach Zusammensetzung der Verschuldung und Art der Finanzierung variieren dabei die Risiken.

Insbesondere Staaten, die ihre Schulden mit Fremdwährungen finanzieren, sind tendenziell höheren Risiken ausgesetzt. Denn ein wirtschaftlicher Schock – und die damit verbundene plötzliche Währungsabwertung – kann zu einer starken Zunahme der Verschuldung und einem abrupten Stopp der Fremdwährungsströme führen. So löste beispielsweise die drastische Abwertung des argentinischen Pesos Mitte 2018 eine Inflation aus. Zunehmende Marktrisiken veranlassten den Internationalen Währungsfonds (IWF), dem Land Nothilfen im Umfang von 50 Milliarden Dollar zu gewähren, um Budgethilfe zu leisten und eine vorsorgliche Kreditlinie für die Regierung bereitzustellen. Wegen des hohen Anteils der Fremdwährungsschulden erhöhte die Peso-Abwertung die Staatsschuldenquote von 57 Prozent im Jahr 2017 auf 86 Prozent im Jahr 2018.[4] Auch der generelle Kapitalabzug aus den Schwellenländern nach Ausbruch der globalen Covid-19-Krise im März verdeutlicht die Volatilität, der Volkswirtschaften ausgesetzt sind, die auf ausländische Finanzströme angewiesen sind.

Gut ausgestattete inländische Kapitalmärkte und eine diversifizierte Gläubigerbasis vermögen dabei das Risiko zu vermindern, von einer begrenzten Anzahl ausländischer Investoren abhängig zu sein, die den Mittelzufluss jederzeit unterbrechen können. Dies erklärt, weshalb Volkswirtschaften wie Italien und Japan, die über gut entwickelte Anleihemärkte in Landeswährung verfügen, seit fast einem Vierteljahrhundert in der Lage sind, eine Staatsverschuldung von mehr als 100 Prozent der Wirtschaftsleistung zu finanzieren. Umgekehrt haben Länder mit einer relativ geringen Verschuldung, wie beispielsweise Argentinien, das Vertrauen der Finanzmärkte zu einem grossen Teil verloren. Weiter können solide makroökonomische Eckdaten, eine hohe Produktivität, ein gutes wirtschaftliches Umfeld und leistungsfähige Institutionen eine Volkswirtschaft vor abrupten Schocks bewahren.

Eine Gratwanderung

Als die Corona-Krise ausbrach, befanden sich diejenigen Länder, die über eine hohe Verschuldung der privaten Haushalte und der Unternehmen verfügten, in einer besonders delikaten Lage. Als Reaktion auf die Pandemie ergriffen sie – wie die meisten Industriestaaten – umfangreiche Massnahmen zur Unterstützung der Einkommen und der Liquidität. Ausserdem schoben sie Kredit- und Steuerzahlungen auf, um Firmeninsolvenzen und eine Zunahme der Konkurse zu verhindern. Die Liquiditätshilfeprogramme haben direkt oder indirekt dazu beigetragen, die Lohnkosten zu tragen: Diese Programme haben sich als entscheidend dafür erwiesen, dass die Unternehmen in den verschiedenen OECD-Ländern über die benötigte Liquidität verfügten. In einigen stark betroffenen Sektoren wird es lange dauern, bis sich die Nachfrage wieder erholt. Für die politischen Entscheidungsträger wird die Herausforderung darin bestehen, das richtige Gleichgewicht zu finden, um die Erhaltung von Arbeitsplätzen und rentablen Unternehmen zu unterstützen, ohne die Versetzung von Erwerbstätigen an neue Arbeitsplätze zu verhindern.

Im Weiteren wird die Verschuldung von Unternehmen und privaten Haushalten zunehmen, solange den Unternehmen Aufschub für die Darlehens- und Steuerzahlungen gewährt wird. Wenn sich die Wirtschaft erholt, müssen die Staaten auch eine Balance zwischen der Unterstützung von stark verschuldeten Wirtschaftsakteuren und der Erleichterung des Zugangs zum Konkursverfahren finden.

  1. OECD (2019a). []
  2. Vgl. Beiträge von Stefan Fahrländer und Anastassios Frangulidis in diesem Schwerpunkt. []
  3. OCDE (2019b). []
  4. IWF (2019). []

PhD in Economics, Leiterin der Abteilung für wirtschaftliche Angelegenheiten, Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), Paris

Literatur

PhD in Economics, Leiterin der Abteilung für wirtschaftliche Angelegenheiten, Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), Paris