Vom Eidgenössischen Arbeitsamt zur Direktion für Arbeit

Die Geschichte der modernen Schweiz beginnt düster: Kinderarbeit, lange Arbeitszeiten und kaum Schutz der Arbeiter bei Unfällen und Krankheiten stehen am Anfang. Denn die Revolution von 1848, die das Ancien Régime ablöste, begründete einen liberalen «Nachtwächterstaat». Konkret heisst das: Der Bund beschäftigt sich mit der rechtlichen Vereinheitlichung des politischen und wirtschaftlichen Territoriums der Schweiz, überlässt die Regelung der Arbeitsverhältnisse aber dem Markt. Aufgrund dieser Laisser-faire-Politik verschlechtern sich die sozialen Verhältnisse in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts zunehmend. Mit der fortschreitenden Industrialisierung stellen sich deshalb auch Fragen des Arbeitsschutzes.

Gesamtschweizerische Regeln ab 1874

Erste Bemühungen, die Fabrikarbeit zu regeln, machen noch die Kantone. Das Glarner Fabrikgesetz etwa führt 1864 den 12-Stunden-Tag ein. Zuvor unterlag die Arbeitszeit allein dem Willen des Fabrikherrn. Erst mit der Revision der Bundesverfassung von 1874 wechseln Rechte und Schutz der Arbeit in die Kompetenz des Bundes. Das neue gesamtschweizerische Fabrikgesetz postuliert 1878 einen Arbeitstag von 11 Stunden und die Haftpflicht der Unter­nehmer. Ab sofort überwacht das Eidgenössische Fabrikinspektorat zusammen mit den Kantonen diese Bestimmungen, und Inspektoren kontrollieren die Fabriken.

Der Bund subventioniert auch die Arbeitsämter, die Ende des 19. Jahrhunderts entstehen, und überträgt ihnen die Arbeitslosenunterstützung. Die ersten Arbeitsbüros entstehen zum Beispiel 1888 in Bern und 1895 in Genf. Sie dienen der Arbeitsvermittlung, dem Arbeitsnachweis, kontrollieren Arbeitslose und organisieren staatlich finanzierte Notstandsarbeiten.

Der Hintergrund für weitere bundesstaatliche Interventionen in den liberalen Arbeitsmarkt ist der Erste Weltkrieg. In der Schweiz prägt der Landesstreik die politische Debatte. Die revolutionäre Stimmung auf den Strassen und in den Fabriken wird von Polizei und Armee bekämpft. Die Politik kommt den Forderungen der Arbeitenden entgegen: 1919 erlässt der Bund das Bundesgesetz zur Ordnung der Arbeitsverhältnisse. Ein Eidgenössisches Arbeitsamt soll befugt werden, «Gesamtarbeitsverträge verbindlich zu erklären und Normalarbeitsverträge aufzu­stellen».[1] Dieses Gesetz wird aber 1920 in einer Volksabstimmung abgelehnt. Die Revision des Fabrikgesetzes hingegen führt 1920 zu einer weiteren Reduktion der Arbeitszeit und zu Schutzbestimmungen für Arbeiterinnen.

Gründung im Zeichen des Friedens

Schon 1919 beschloss der Bundesrat den Aufbau eines Amtes für Arbeitslosenfürsorge. Dieses wird 1921 jedoch zugunsten des Eidgenössischen Arbeitsamtes aufgelöst, welches nun aufgrund eines Beschlusses vom 8. Oktober 1920 eingerichtet wird. Die Vorgängerbehörde der heutigen Direktion für Arbeit im Staatssekretariat für Wirtschaft ist damit geboren. Das Amt soll sich um die Arbeitsverhältnisse kümmern. Dazu gehören «Aufgaben, die aus der Zugehörigkeit zur Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) entstehen». «Im Interesse der Vermeidung von Arbeitskonflikten» soll es insbesondere auch die Arbeitsbedingungen, die Kosten der Lebenshaltung und den Arbeitsmarkt beobachten.[2]

Die Begründung des Bundesrates für die Einrichtung eines solchen Amts, kurz nach der Abstimmungsniederlage von 1920, lohnt eine genaue Betrachtung: Seine Botschaft an das Parlament enthält einen Auszug aus dem Friedensvertrag von Versailles, der den Ersten Weltkrieg beendete: Demnach könne «Friede nur auf dem Boden der sozialen Gerechtigkeit aufgebaut werden», und dazu sei die Verbesserung der Arbeitsbedingungen «dringlich erforderlich».[3] Kurz: Der Bundesrat orientiert sich an den Beschlüssen der ILO, die 1919 in Genf gegründet wurde.

Das Eidgenössische Arbeitsamt beginnt klein: 1925 hat es neun Stellen, darunter einen Abteilungssekretär, einen «Sekretär 1. Klasse», einen Sozialstatistiker, einen Hilfsstatistiker und drei Statistikgehilfinnen.

Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit

1930 wird das Eidgenössische Arbeitsamt mit der Abteilung für Industrie und Gewerbe zusammengeführt[4], die schon seit 1888 bestand. Zu den Aufgaben der Abteilung gehörten zunächst der Arbeiter­schutz mit dem Fabrikinspektorat sowie die Berufsbildung. Später kamen das Gewerbe (Werkstätten) sowie die landwirtschaftliche und die berufliche Bildung der Frauen dazu. Die aus der Zusammenführung entstandene neue Behörde im Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement (EVD), das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (Biga), besteht aus dem Fabrikinspektorat, vier Kommissio­nen für Fabriken, Werkstätten, Sozialstatistik und Preisbildung, drei Gremien mit Experten für das gewerbliche, das industri­el­le und das kaufmännische Bildungswesen sowie einem Gremium mit «Expertinnen für das hauswirt­schaftliche Bildungswesen». Zu den «Direktionsadjunkten», welche heutigen Stabsmitarbeitern entsprechen, gehört Dora Schmidt, die erste Frau in einer höheren Position in der Bundesverwaltung. Als erstes Amt fördert das Biga gezielt Frauen in Führungspositionen: Martha Bänninger etwa ist 1939 Sektionschefin.

Das Biga reorganisiert sich im 20. Jahrhundert immer wieder, um die Steuerung der Arbeitsverhältnisse, also die Verfügbarkeit sowie den Schutz und die Gesundheit der Arbeitenden, an jeweils neue wirtschaftliche und gesellschaftliche Gegebenheiten anzupassen. Diese Veränderungen führen im Verlauf der Jahre zu einem Arbeitsmarkt, der immer stärker von Bund und Kantonen reguliert und kontrolliert wird.

Kriegswirtschaft und Konjunkturbeobachtung

Eine erste, einschneidende Anpassung ist in den Dreissigerjahren die Bekämpfung der wirtschaftlichen Depression, insbesondere der Arbeitslosigkeit mit Arbeitsbeschaffungsmassnahmen. Prägend war auch die Vorbereitung auf die Kriegswirtschaft: Nach den Erfahrungen des Ersten Weltkrieges, in dem die Schweiz mangelhaft vorbereitet war, erhält der Bundesrat 1938 weitreichende Kompetenzen für Beschlagnahmungen, Enteignungen und Kon­trollen.

Das EVD gründet Kriegswirtschaftsämter parallel zur zivilen Verwaltung. Ab dem 4. September 1939 bewirtschaf­tet das Kriegs-, Industrie- und Arbeitsamt Rohstoffe und den Einsatz von Arbeitskräften. Es gibt eine Arbeitsdienstpflicht. Das Kriegs-Fürsorge-Amt befasst sich mit Problemen der Sozialversicherun­gen. Das Biga selber betreffen diese Aufgaben nicht. Es umfasst 1939 weiterhin das Fabrikinspektorat sowie die erwähnten Kommissio­nen. Neu ist die Kommission für Konjunkturbeobachtung.

1940 erlässt der Bund ein Heimarbeitsgesetz. Es gibt dem Bundesrat die Kompetenz, Mindestlöhne festzusetzen, um so die Verhältnisse insbesondere im Textilgewerbe zu verbessern.[5] Die Vorkehrungen vermindern soziale Spannun­gen. Die Schweiz kommt, gemessen am Ersten Weltkrieg, gut durch die Kriegsjahre.

Wirtschaftsboom ab 1950

Weitere wichtige Anpassungen in der Steuerung des Arbeitsmarktes und der Arbeitsverhältnisse erfolgen aufgrund des Wirtschaftswachstums in den Sechzigerjahren, der Rezession in den Siebzigerjahren und der Integration in den europäischen Arbeitsmarkt in den Neunzigerjahren.

Nach 1950 steigt der Bedarf an Arbeitskräften rasch an. Die Rekru­tierung von sogenannten Gast­arbeitern im südlichen Europa erfolgt nach dem Rotationsprinzip: Die Bewilligungen werden nur befristet erteilt, sodass immer neue Arbeitskräfte in die Schweiz reisen. Zwischen 1950 und 1970 werden unter grossem Aufwand der Verwaltung drei Millionen Bewilligungen für Saisonniers ausgestellt.

In dieser Zeit boomt die paritätische Sozialpolitik, die von staatlichen Stellen geförderten und moderierten Absprachen zwischen den Sozialpartnern – den Gewerkschaften und den Arbeitgeberverbänden. Schon 1941 sah ein Beschluss und 1956 ein Gesetz die Möglichkeit vor, Gesamtarbeitsverträge für allgemein verbindlich erklären zu lassen.[6] Das Biga schätzt 1950, dass circa 800’000 Personen – rund drei Fünftel der Arbeitnehmenden –  einem solchen Vertrag unterstehen. Die neue Arbeitssituation wird im Arbeitsgesetz von 1964 geregelt.[7] Es dehnt den Schutz der Angestellten von den Fabriken auf weitere öffentliche und private Betriebe aus. Nun sind rund zwei Millionen Arbeitende dem Gesetz unterstellt.

Das Biga besteht 1965 nach wie vor aus dem Fabrikinspektorat und den erwähnten Expertengremien. Neu hinzugekommen ist ein arbeitsärztlicher Dienst in Zürich, der Fragen der Gesundheit am Arbeitsplatz bearbeitet. Gemäss dem Staatskalender gehören zu den Aufgaben des Biga Arbeitsmarktfragen und die Sozialstatistik. Die Kommissionen des Bundes für die Steuerung der Konjunktur und des Arbeitsmarktes ändern in diesen Jahren immer wieder ihre administrative Zuordnung.

Wie schon in früheren Jahren beschäftigt das Biga Spitzenbeamte und -beamtinnen, die vor- oder nachher Karrieren in der Privatwirtschaft oder in Wirtschaftsverbänden machen. 1965 zählt das Biga insgesamt 109 Beamte. Gemäss der Gosteli-Stiftung, dem Archiv zur Geschichte der schweizerischen Frauenbewegung, ist die promovierte Juristin Nelly Jaussi seit 1948 «2. Adjunkt» und damit «die höchste Bundesbeamtin ihrer Zeit».[8]

Arbeitslosigkeit in der Ölpreiskrise

In den Siebzigerjahren geht die Wirtschaft aufgrund der Ölpreiskrise durch eine einschneidende Rezession, die eine steigende Arbeitslosigkeit und insbesondere in der Uhrenindustrie Strukturanpassungen zur Folge hat. Zu Beginn dieser Dekade geht die Einwanderung schrittweise um nahezu 60 Prozent zurück, danach kommt sie ganz zum Erliegen. Über 300’000 Personen müssen in ihre Heimatstaaten zurückkehren, was der Schweiz den Vorwurf einträgt, ausländische Arbeitskräfte als Konjunkturpuffer zu missbrauchen. Die Arbeitslosenversicherung ist der Situation zunächst nicht gewachsen. Vor der Krise in den Siebzigerjahren war nur rund ein Sechstel der Erwerbstätigen versichert. Eine neue Konzeption der nun obligatorischen Arbeitslosen­versicherung wird 1976 in einer Volksabstimmung angenommen.

Als die Konjunktur in den Achtzigerjahren wieder anzieht, führt Jean-Pierre Bonny das Biga. Das Amt umfasst nun fünf Abteilungen: eine für Arbeitnehmerschutz und Arbeitsrecht (inkl. Arbeitsinspektorat), eine für Arbeitskraft und Auswanderung sowie je eine Abteilung für Arbeitslosenversicherung, Berufsbildung und Sozialstatistik; und weiterhin den arbeitsärztlichen Dienst. Hinzu kommt neu ein Dienst für internationale Angelegenheiten.

Die Direktion für Arbeit

1994 verschickt der Bundesrat eine Botschaft zur Revision des Arbeitsgesetzes; sie betrifft die Flexi­bilisierung der Arbeitszeit.[9] Die Revision scheitert zunächst in einem Referendum. 1998 tritt das neue Arbeits­gesetz nach Anpassungen bei den Schutzbestimmungen in Kraft.

In diesen Jahren wird die Wirtschaft nach liberalen Grundsätzen neu ausgerichtet – Stichworte: «Freizügigkeit» und «Integration in den europäischen Arbeitsmarkt». Gleichzeitig beschäftigt sich der Bund mit ausgedehnten Regierungs- und Verwaltungsreformen. Das Biga wird 1998 unter der Leitung von Jean-Luc Nordmann in das Bundesamt für Wirtschaft und Arbeit (BWA) übergeführt.[10]

Am 14. Juni 1999 beschliesst der Bundesrat, das BWA und das Bundesamt für Aussenwirtschaft (Bawi) im Rahmen des Projekts Minerva zu einem neuen Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) zusammenzuführen. Dieser Beschluss stösst im EVD auf Kritik: Es hat im April 1999 die «Schaffung eines Bundesamts für Arbeit» gefordert und diesen Antrag erst im Juni 1999 zugunsten einer Direktion für Arbeit im Seco zurückgezogen. Den Ausschlag für diesen Entscheid gab die Überlegung, wonach die Arbeit ein wesentlicher Teil der Wirtschaftspolitik sei.[11]

Unvereinbare Kulturen?

Das EVD kritisierte anfänglich, dass Bawi und BWA «bedeutend weniger» Doppelspurigkeiten aufweisen, als ursprünglich angenommen wurde. Entsprechend geringer fielen die Synergieeffekte aus. Von der Reorganisation sind 570 Stellen betroffen. Der von der Bundeskanzlei veröffentlichte Schlussbericht zur Regierungs- und Verwaltungsreform hält im Jahr 2000 fest, dass die unterschiedlichen Kulturen in diesen beiden Ämtern «sich kaum je eliminieren» lassen. Sie seien «nur insoweit aufeinander abzustimmen, dass sie die Zusammenarbeit nicht beeinträchtigen». Die Autoren des Berichts setzen auf sogenannte weiche Faktoren wie «Kooperation in Form von Projekten und flexiblen Taskforces».

Das EVD macht sich Sorgen über die Grösse des Amtes; die Zusammenfügung unterschiedlicher Kulturen gilt nicht als effizient. Das Departement hofft, dass «eigenständige Führungsbereiche, die Verflachung der Hierarchie und eine flexible Organisation» die Nachteile kompensieren. Einzelne Stimmen bedauern auch, dass die Berufsbildung aus dem Bereich Wirtschaft und Arbeit herausgelöst wird. Diese Aufgaben werden ins neue Bundesamt für Berufsbildung und Technologie integriert. Auf Kritik stösst überdies der Transfer des Bereichs Arbeitskräfte und Einwanderung vom EVD ins Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement. All dies führt zwar zu einer «insgesamt eher kritischen Beurteilung der Reformen im Bereich Wirtschaft und Arbeit», wie der Bericht der Bundeskanzlei konstatiert, dennoch sei die Integration der Arbeit in die Wirtschaftspolitik sinnvoll.[12]

Die Leitung des Seco übernimmt 1999 David Syz. Er übergibt 2004 an Jean-Daniel Gerber und dieser 2011 an Marie-Gabrielle Ineichen-Fleisch. Das Staatssekretariat verfügt über zehn Bereiche, darunter die Direktion für Arbeit.[13] Sie wird 1999 von Jean-Luc Nordmann geleitet und bearbeitet Fragen rund um die Arbeitsbedingungen mit dem Arbeitsinspektorat sowie den Arbeitsmarkt und die Arbeitslosenversicherung. Die inter­nationalen Arbeitsfragen sind ebenfalls der Direktion zugeordnet. 2007 folgt Serge Gaillard, der die Leitung 2012 Boris Zürcher übergibt. Heute umfasst die Direktion 227 Vollzeitstellen.

Der Rückblick zeigt, dass die Direktion für Arbeit eine grosse Kontinuität in ihren Aufgaben aufweist. Ihr Ziel ist es, Menschen eine Arbeit für ein gesundes und würdevolles Leben zu ermöglichen. Die Behörde sorgt in Zusammenarbeit mit den Sozialpartnern und Kantonen seit 30 Jahren für klare Regeln beim Schutz der Arbeitenden, bei der Arbeitslosenversicherung und der Öffnung des Arbeitsmarktes nach der Einführung der Personenfreizügigkeit. Diese Kontinuität in der Steuerung der Arbeitsverhältnisse in einem liberal verfassten Arbeitsmarkt geht zurück bis zum Eidgenössischen Arbeitsamt, das vor hundert Jahren gegründet wurde.

1. Bundesgesetz (BG) betreffend die Ordnung des Arbeitsverhältnisses, 27. Juni 1919; Bundesblatt (BBl), 1919, 3, 26, S. 846–853. []
2. Bundesbeschluss (BB) über die Errichtung des Eidgenössischen Arbeitsamtes, 8. Oktober 1920; BBl, 1920, 4, 42, S. 405ff. []
3. BB über die Errichtung des Eidgenössischen Arbeitsamtes, 23. Juni 1920; BBl, 1920, 3, 26, Beilage 1, S. 651ff. []
4. BB über die Vereinigung der Abteilung für Industrie und Gewerbe und des Eidgenössischen Arbeitsamtes vom 21. Juni 1929; BBl, 1929, 1, 26, 956f. []
5. Der 1949 verabschiedete Beschluss zur Förderung der Heimindustrie ist eine regionalpolitische Massnahme, findet Heimarbeit nun doch vor allem in ländlichen Gebieten statt; BB über die Förderung der Heimarbeit, 12. Februar 1949; BBl, 1949, 1, 7, S. 328–330. Eine Neuregelung erfuhr die Heimarbeit in den 1980er-Jahren; vgl. BG über die Heimarbeit, 20. März 1981; BBl, 1981, 1, 12, S. 823–828. []
6. Mit der Allgemeinverbindlicherklärung wird der Geltungsbereich eines Gesamtarbeitsvertrags ausgedehnt auf alle Arbeitnehmer/innen und Arbeitgeber der betreffenden Branche. Mehr Informationen auf Seco.admin.ch. []
7. BG über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel, 18. März 1964; BBl, 1964, I, S. 556–582. []
8. Gosteli-Stiftung, Bestand 581, Nachlass Nelly Jaussi. []
9. Botschaft über die Änderung des Bundesgesetzes über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel, 2. Februar 1994; BBl, 1994, 2, 13, S. 157–218. []
10. Verordnung über die Aufgaben der Departemente, Gruppen und Ämter vom 9. Mai 1979; Änderung vom 19. Dezember 1997; Amtliche Sammlung des Bundesrechts (AS), 1998, 650. []
11. Schweizerisches Bundesarchiv (BAR), E7001D#2009/55#1415*, «MINERVA – Integration BAWI und BWA», 1999–2001; weitere Unterlagen dazu finden sich in E7001D#2009/55#1405*. []
12. Regierungs- und Verwaltungsreform, Schlussbericht, Bern 2000, S. 76–77, 109. Zu «REODEC», «Reorganisation des EVD im Rahmen der Regierungs- und Verwaltungsreform», 2000, vgl. das Dossier E7001D#2009/55#1411* im BAR. []
13. Organisationsverordnung für das EVD vom 14. Juni 1999; AS, 1999, 2179. []