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Dieser Artikel ist Teil des Schwerpunkts «Swissness: Der Wert der Marke Schweiz»

Swissness bei Lebensmitteln: Ziel (fast) erreicht

Die Swissness-Gesetzgebung stellt klare Anforderungen an die Lebensmittelindustrie und schützt die Marke Schweiz. Doch bei der Umsetzung gibt es Verbesserungspotenzial.

Bei einem «Schweizer» Fondue muss auch der darin enthaltene Wein aus dem Inland stammen. (Bild: Keystone)

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Die am 1. Januar 2017 in Kraft getretene Swissness-Gesetzgebung soll die Marke Schweiz gegen Missbrauch schützen. Dies gelingt für Lebensmittel im Inland gut. Die ursprünglichen Anforderungen des Gesetzes wurden durch Ausnahmen zum Teil jedoch aufgeweicht. Dies kann zu einer gewissen Täuschung der Konsumenten führen. Aus diesem Grund und zur Vereinfachung der Verfahren sollten Anpassungen auf Verordnungsstufe geprüft werden.

In der Schweiz hergestellte Produkte sollen klar als solche erkennbar sein – und ein Missbrauch der Marke Schweiz muss verhindert werden: Diese Absicht verfolgt die sogenannte Swissness-Gesetzgebung – auch in Bezug auf Lebensmittel. Die entsprechende Gesetzgebung ist seit Anfang 2017 in Kraft. Im Fokus steht die Nutzung der Marke Schweiz durch alle Arten von verbalen und grafischen Herkunftsbezeichnungen wie «Suisse», «of Switzerland» oder das Schweizer Kreuz.

Damit ein Lebensmittelhersteller die Marke Schweiz verwenden darf, müssen mindestens 80 Prozent des Gewichts der verwendeten Rohstoffe aus der Schweiz stammen. Bei Milchprodukten sind es 100 Prozent. Ausserdem müssen die Lebensmittel im Wesentlichen in der Schweiz hergestellt worden sein. Die Herkunftsvorgaben gelten allerdings nur für Rohstoffe, die in der Schweiz angebaut werden können – also beispielsweise nicht für Kakao und Kaffeebohnen.

Welche Wirkungen hat diese Gesetzgebung im Lebensmittelbereich, das heisst für die Landwirtschaft, die Lebensmittelindustrie und den Lebensmittelhandel, ausgelöst? Dieser Frage gingen wir in einer Studie im Auftrag des Bundesamts für Landwirtschaft (BLW) nach.[1]

Was ist Swissness?

Eine erste Herausforderung stellt die Definition von Swissness bei Lebensmitteln dar. Zwar sind sich Produzenten, Verarbeiter und Verkäufer wie auch Konsumenten grundsätzlich einig, dass die Marke Schweiz geschützt werden muss. Hingegen herrscht Uneinigkeit darüber, welches die angemessene Definition der Swissness bei Lebensmitteln ist: Während die Landwirtschaft die heutige Regelung auf Basis der Anteile der inländischen Rohstoffe befürwortet, würden viele Verarbeiter und Hersteller von Lebensmitteln lieber auf die Wertschöpfung im Inland oder allenfalls die Rezeptur der Produkte als Kriterium abstellen. Aus Konsumentensicht sollten hingegen alle Rohstoffe, die nach allgemeiner Wahrnehmung in der Schweiz verfügbar sind, auch aus der Schweiz stammen.

Bei der Umsetzung der Swissness-Vorlage wurde ein Mittelweg beschritten: Grundsätzlich ist der Anteil der einheimischen Rohstoffe dafür entscheidend, ob ein Produkt die Marke Schweiz nutzen darf. Zahlreiche Ausnahmebewilligungen weichen diese Regel aber auf und führen teilweise zu Ergebnissen, die dem Geist des Gesetzes nicht entsprechen. So war es beispielsweise bis Ende 2020 möglich, Fertigfondue mit Schweizer Kreuz zu verkaufen, auch wenn der Weisswein aus dem Ausland stammte. Mittlerweile hat das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) reagiert und diese Ausnahmebewilligung nicht mehr verlängert.

Wer profitiert?

Für viele Lebensmittelhersteller ist Swissness ein wichtiges Verkaufsargument, denn viele Konsumentinnen und Konsumenten sind bereit, für Schweizer Produkte höhere Preise zu bezahlen. Die Höhe dieser Swissness-Prämie variiert allerdings je nach Branche, Produkt und Absatzmarkt zwischen fast null und 20 Prozent.

Entlang der Wertschöpfungskette profitieren allerdings nicht alle Akteure in gleichem Ausmass von der Swissness-Prämie. So sind Hersteller und Händler nur eingeschränkt bereit, die höheren Einnahmen den inländischen Produzenten und Lieferanten weiterzugeben. Wer sich von der Swissness-Gesetzgebung also beispielsweise erhofft hat, den einheimischen Getreide- oder Früchteproduzenten zu höheren Preisen zu verhelfen, wurde mehrheitlich enttäuscht.

Besonders herausfordernd ist es für die Lebensmittelindustrie, die Swissness-Prämie zu realisieren, wenn die Rohstoffe im Produkt «untergehen». Beispiele hierfür sind etwa Guetzli und Backwaren, bei denen aus Konsumentensicht oft weniger die Zutaten wie Zucker, Mehl und Eier, sondern vielmehr der Produktionsort, das Rezept und die Marke des Herstellers im Vordergrund stehen. Hier müssen die Produzenten verstärkte Anstrengungen unternehmen, um die Konsumenten von den Vorteilen einheimischer Rohstoffe zu überzeugen. Dass dies gelingen kann, zeigt eine Untersuchung zu Bündner Nusstorten: Der Hinweis der Hersteller, dass eine Nusstorte mit Schweizer Baumnüssen produziert wurde anstelle von mehrheitlich importierten Nüssen, steigert die Zahlungsbereitschaft deutlich.

Rechtssicherheit gesteigert

Die Swissness-Gesetzgebung hat die Rechtssicherheit für Unternehmen erhöht und den Markenschutz gestärkt. Zum einen darf heute entgegen der früheren unklaren Rechtslage das Schweizer Kreuz offiziell verwendet werden. Zum anderen findet im Inland praktisch kein Missbrauch mehr statt. Eine nicht zu unterschätzende Rolle spielte dabei die öffentliche Diskussion im Vorfeld des Inkrafttretens der Gesetzgebung, die einen gewissen Druck auf die Hersteller erzeugte. Anders sieht es hingegen im Ausland aus, da die Swissness-Gesetzgebung nur in der Schweiz rechtlich durchgesetzt werden kann.[2]

Überraschenderweise sind die Wirkungen auf die vorgelagerte Landwirtschaft klein: Die Gesetzgebung löste keine erhöhte Nachfrage nach Schweizer Rohstoffen aus. Eine solche war im Vorfeld der Gesetzgebung zumindest vermutet worden. Bremsend wirkt in dieser Hinsicht die Handhabung der «Verordnung über die Verwendung der Herkunftsangabe ‹Schweiz› für Lebensmittel» (HASLV) durch das BLW. Laut dieser Verordnung wird für die Bestimmung des inländischen Mindestanteils eines Rohstoffs der Selbstversorgungsgrad in der Schweiz berücksichtigt. Da für die Berechnung des Selbstversorgungsgrades jedoch Vergangenheitswerte verwendet werden, ist die Anreizwirkung für eine zusätzliche Produktion im Inland klein. Zudem können Branchenverbände Ausnahmen beantragen, wenn Rohstoffe in der Schweiz nicht in der erforderlichen Qualität oder temporär nicht verfügbar sind. Liegt eine Ausnahmebewilligung vor, so dürfen Produkte auch mit ausländischen Rohstoffen unter der Marke Schweiz verkauft werden. Diese Ausnahmen wurden in der Vergangenheit eher grosszügig gewährt, was die Nachfrage nach inländischen Rohstoffen gedämpft hat. Dass die Konsumentenschutzorganisationen bei der Beurteilung der Ausnahmen nur schwach einbezogen sind, verstärkt diesen Effekt.

Die Gesetzesänderung hätte als Nebenwirkung auch zu einem Verzicht auf die Swissness bei Unternehmen führen können. Dies wäre dann der Fall gewesen, wenn Lebensmittelproduzenten die Anforderungen an den Rohstoffanteil nicht hätten einhalten können. Entsprechende Reaktionen bildeten aber die Ausnahme.

Für einzelne Lebensmittelhersteller führte die Gesetzgebung zu Mehrkosten, da sie beispielsweise (einmalig) den Anteil schweizerischer Rohstoffe für jedes Produkt berechnen und allenfalls Verpackungen anpassen mussten oder (dauerhaft) teurere schweizerische Rohstoffe einkaufen müssen. Letzteres war durchaus eine Intention der Gesetzgebung. Oftmals wurden die Kostenfolgen einmaligen Aufwandes aber durch die Gewährung von Übergangsfristen entschärft. Entsprechend blieben diese Nebenwirkungen ebenfalls in einem bescheidenen Rahmen.

Optimierungen sind möglich

Aus Sicht der Landwirtschaft und der Mehrheit der verarbeitenden Unternehmen bestand zur Zeit der Untersuchung wenig Handlungsbedarf für eine Gesetzesanpassung. Dies zeigen unsere Befragungen im Rahmen der Studie, die die Hälfte der Schweizer Lebensmittelindustrie abgedeckt haben. Die Unternehmen scheinen sich mit der Gesetzeslage weitgehend arrangiert zu haben.

Aus unserer Perspektive ergeben sich beim Vollzug der Gesetzgebung dennoch zwei Optimierungspotenziale: Einerseits wird den Erwartungen der Konsumenten nicht vollständig Rechnung getragen, wie das eingangs erwähnte Beispiel des «Schweizer» Fondues zeigt: Wo Schweiz draufsteht, sollte aus Konsumentensicht auch Schweiz drin sein, sofern dies möglich ist. Andererseits wird derzeit die erwähnte HASLV-Verordnung so gehandhabt, dass für einheimische Rohstoffproduzenten kaum ein Anreiz besteht, vermehrt solche Rohstoffe anzubauen, die derzeit in der Schweiz knapp sind.

Um den beiden Aspekten Rechnung zu tragen, könnte deshalb die HASLV-Verordnung vereinfacht werden. Zum einen wäre zu prüfen, ob Agrarrohstoffe nicht vereinfacht in die beiden Kategorien «prinzipiell anbaubar» oder «prinzipiell nicht anbaubar» unterteilt werden könnten. Diese Regelung würde sich wieder stärker am Wortlaut des Markenschutzgesetzes orientieren und den Konsumentenerwartungen besser Rechnung tragen.

Ebenso sollten Ausnahmebewilligungen stärker berücksichtigen, dass es auch Schweizer Rohstoffe gibt, die nicht in ausreichenden Mengen verfügbar sind – und somit nur einen Teil des Bedarfs zu decken vermögen. Der Bedarfsdeckungsgrad und der Umfang von Ausnahmebewilligungen bei landwirtschaftlichen Produkten mit Ernteschwankungen sollten ausserdem nicht im Voraus festgelegt werden, sondern sich flexibler an der tatsächlichen Situation orientieren. Es wäre eine Mechanik zu entwickeln, die transparent für alle Beteiligten klar definiert, in welchen Situationen welche Importmengen erlaubt wären, ohne die Swissness-Anforderungen zu verletzen.

  1. Feige et al. (2020). []
  2. Siehe Beitrag von David Stärkle (Swissness Enforcement) in diesem Schwerpunkt. []

Dr. oec., Geschäftsführer, htp St. Gallen

Dr. rer. pol, Geschäftsführer, Interface Politikstudien Forschung Beratung, Luzern

Literatur

Dr. oec., Geschäftsführer, htp St. Gallen

Dr. rer. pol, Geschäftsführer, Interface Politikstudien Forschung Beratung, Luzern