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Dieser Artikel ist Teil des Schwerpunkts «Rohstoffhandel: Drehscheibe Schweiz»

Regeln bei Mineralien vereinheitlichen

Bei den Lieferketten von Mineralien aus Konfliktgebieten braucht es international einheitliche Transparenzvorschriften. Statt auf Papierkram kann sich die Rohstoffbranche so gezielt auf das Wesentliche konzentrieren: die Einhaltung der Sorgfaltspflicht.

Steht im Fokus der US-Gesetzgebung: Goldabbau in der Demokratischen Republik Kongo. (Bild: Keystone)

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Der Abbau von Metallen kann Konflikte auslösen und zu Menschenrechtsverletzungen und Finanzbetrug führen. In den vergangenen zehn Jahren ist daher weltweit versucht worden, mit vielfältigen Strategien, Regulierungen und branchenspezifischen Anforderungen diese unerwünschten Folgen des Rohstoffabbaus zu unterbinden. Ein global vernetztes Projekt will das Vorgehen nun koordinieren. Dieses ist aber noch lückenhaft. Als eines der grössten Rohstoffhandelszentren der Welt spielt die Schweiz eine Schlüsselrolle: Die jüngsten Pläne der Schweiz, die verantwortungsvolle Beschaffung von Mineralien aus Konflikt- und Hochrisikogebieten verbindlich zu regeln, zielen daher in die richtige Richtung.

Viele Mineralien befinden sich in Konflikt- oder Hochrisikogebieten. Statt Wirtschaftswachstum und Wohlstand auszulösen, begünstigt der Rohstoffabbau manchmal bewaffnete Konflikte, schwere Menschenrechtsverletzungen oder kriminelle Finanzpraktiken. Aus diesem Grund wurde in den vergangenen zehn Jahren mit politischen Initiativen, Regulierungen und branchenspezifischen Anforderungen darauf hingewirkt, die Produktion, den Handel und die Verarbeitung der Mineralien transparenter zu machen.

Eine erste Regulierung der Lieferketten für Mineralien erfolgte 2010 in den USA: Der Artikel 1502 des Dodd-Frank Act verlangt von börsenkotierten Unternehmen, die Zinn, Tantal, Wolfram oder Gold verwenden, dass sie überprüfen, ob die Mineralien in ihrer Lieferkette aus der Demokratischen Republik Kongo oder deren Nachbarländern stammen.[1] Ist dies der Fall, sind die Unternehmen an eine erhöhte Sorgfaltspflicht in Bezug auf die Herkunft der Mineralien gebunden. Gegenüber der US-Wertpapier- und Börsenaufsichtsbehörde (SEC) müssen sie zudem in einem jährlichen Bericht darlegen, welche Massnahmen sie getroffen haben. Rund 1100 grössere Unternehmen erstellen jedes Jahr einen solchen Bericht.

Die SEC begrüsst dabei ein weltweit koordiniertes Vorgehen im Rahmen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD). So verlangt die SEC in den Umsetzungsbestimmungen von Artikel 1502, dass alle involvierten Unternehmen den OECD-Leitfaden für die Erfüllung der Sorgfaltspflicht zur Förderung verantwortungsvoller Lieferketten für Minerale aus Konflikt- und Hochrisikogebieten aus dem Jahr 2011 befolgen. Mit diesem für eine US-Behörde ungewöhnlichen Schritt brachte die SEC zum Ausdruck, dass eine internationale Norm zu einheitlicheren Berichten der Unternehmen beiträgt. Für die Branche vereinfacht dies die Handhabung der Sorgfaltspflicht, um langfristige Risiken in ihren Beschaffungsketten erkennen und angehen zu können.

Neue EU-Verordnung

Am 1. Januar 2021 ist auch in der Europäischen Union eine Verordnung zu Mineralien aus Konfliktgebieten in Kraft getreten. Wie die USA hat sich auch die EU auf den OECD-Leitfaden gestützt, da sie ein global koordiniertes Vorgehen anstrebt. Dennoch bestehen zwischen den beiden Ansätzen Unterschiede. So zielt die EU-Verordnung zwar auf dieselbe Mineraliengruppe ab wie das US-Gesetz, konzentriert sich jedoch auf die Importeure von Erzen und Metallen. Ausserdem erstreckt sie sich auf die Konflikt- und Hochrisikogebiete weltweit und beschränkt sich nicht nur auf die Demokratische Republik Kongo und ihre Nachbarländer.

Ursprünglich verlangten die US-Vorschriften von den Unternehmen, alle Produkte, die potenziell der Finanzierung bewaffneter Gruppen dienen könnten, als möglicherweise mit dem Konflikt in der Demokratischen Republik Kongo verbunden zu deklarieren («not DRC conflict-free»). Nachträglich wurde diese Bestimmung von den US-Gerichten für ungültig erklärt, da die Gefahr bestand, dass die Unternehmen von ihren Lieferanten nicht nur Mineralien verlangen, die «nicht mit Konflikten in Verbindung stehen», sondern auch solche, die «nicht mit Afrika in Verbindung stehen», um Probleme von vornherein auszuschliessen. So waren nach 2010, dem Jahr des Inkrafttretens des Artikels 1502, die Exporte von Zinn, Tantal, Wolfram und Gold aus der Demokratischen Republik Kongo deutlich zurückgegangen, allerdings auch aufgrund weiterer Faktoren. Inzwischen liegen die Ausfuhren wieder über dem damaligen Niveau. Heute decken branchenspezifische Sorgfaltspflichten auf Basis des OECD-Leitfadens über 98 Prozent der Ausfuhren von Zinn, Tantal und Wolfram aus dieser Region ab.

In der EU gilt die Sorgfaltspflicht erst ab einer bestimmten Importmenge. Dennoch geht die EU davon aus, dass bereits 95 Prozent ihrer Einfuhren von Mineralien aus Konfliktgebieten kontrolliert werden. Um die Unternehmen bei der Erfüllung der Sorgfaltspflichten zu unterstützen, stellt die EU ergänzende Hilfsmittel zur Verfügung. Diese umfassen beispielsweise eine Liste mit Konflikt- und Hochrisikogebieten und einen Prozess, mit welchem die branchenspezifischen Programme bewertet werden können. Beispiele dafür sind Audit-Mechanismen für Zinn-, Tantal-, Wolfram- und Goldraffinerien oder die Überprüfung der Nachverfolgbarkeit.

Produzenten verschärfen Regeln

Seit 2011 stellen auch einige Produzentenländer Anforderungen an die Exporteure von Zinn, Tantal, Wolfram und Gold. In der Demokratischen Republik Kongo, in Ruanda und in Uganda müssen die Exporteure etwa Berichte erstellen und Zertifizierungen, die auf dem OECD-Leitfaden basieren, vorweisen. Kolumbien und Indien wiederum planen für Goldexporteure und -raffinerien demnächst entsprechende staatliche Vorgaben.

Im Bewusstsein, dass Korruption und schwere Menschenrechtsverletzungen ein Geschäfts-, Rechts- und Reputationsrisiko bergen, haben weitere Länder, Handelszentren und Industrien neue Vorschriften für verantwortungsvolle Lieferketten von Metallen beschlossen. Sie versuchen sich so zu schützen und ihre Resilienz zu stärken. Beispielsweise verabschiedete die chinesische Handelskammer für Metalle, eine Untereinheit des Handelsministeriums, im Jahr 2015 Grundsätze zur Sorgfaltspflicht für verantwortungsvolle Lieferketten von Mineralien, die sich ebenfalls am OECD-Modell orientieren.

Londoner Börse als Vorbild

In dieselbe Richtung geht die Entwicklung beim Gold. Auf der ganzen Welt, von Chicago über Dubai und Singapur bis London, verlangen die im Goldhandel führenden Börsen inzwischen, dass das Edelmetall aus Produktion stammt, welche den OECD-Leitfaden berücksichtigt. Dazu müssen sich die Goldraffinerien Audits unterziehen. Diese Anforderungen, die durch das US-Gesetz vorangetrieben wurden und nun auch an den Börsen gestellt werden, bilden eine Schlüsseletappe in der Beschaffungskette: Wenn ein Händler oder ein Produzent Rohstoffe an einer solchen Börsen erwirbt, profitiert er von mehr Sicherheit und geringeren individuellen Kosten für die Erfüllung der Sorgfaltspflicht. Dies macht diese Börsenplätze für Anleger und Händler attraktiver und transparenter. Heute decken diese branchenspezifischen Anforderungen über 90 Prozent der weltweiten Produktion von raffiniertem Gold ab.

Der Trend zu erhöhten Sorgfaltspflichten beschränkt sich inzwischen nicht mehr nur auf Zinn, Tantal, Wolfram und Gold, sondern umfasst weitere Metalle. Eine Vorreiterrolle nimmt die Londoner Metallbörse (LME) ein: Seit 2019 stellt sie an die Produzenten der auf ihrer Plattform gehandelten Metalle Anforderungen, die auf dem OECD-Leitfaden basieren. Darunter fallen somit auch diejenigen Metalle, die für die Batterieherstellung eingesetzt werden – einen Wachstumsbereich. Als Katalysator wirkten hier somit nicht die gesetzlichen Bestimmungen, sondern der Handel: Indem die Börsen Preistransparenz schaffen und Qualitätskriterien für die gehandelten Waren aufstellen, schützen sie die Anleger.

Grundsätzlich widersprechen unterschiedliche Preise, die allein auf der Herkunft eines Metalls basieren, dem Anspruch der Austauschbarkeit eines börsengehandelten Produkts. Genau dies geschah jedoch 2017, als die Händler nicht überprüfen konnten, woher der an der Londoner Metallbörse gehandelte Kobalt stammte. Aufgrund von Befürchtungen, dass der Rohstoff mit Kinderarbeit in Verbindung stehen könnte, wurde das Metall mit einem Abschlag gegenüber ausserbörslich gehandeltem Kobalt aus weniger riskanten Quellen angeboten.

Mit den neuen Anforderungen kann die Londoner Metallbörse solche Preisschwankungen, die infolge der Risiken von Menschenrechtsverletzungen entstehen, in Zukunft hoffentlich vermeiden. Gleichzeitig nimmt sie ein Konsumentenanliegen auf.

Die letzten Puzzleteile

Einige Goldraffinerien in der Schweiz beteiligen sich freiwillig an Initiativen zur Sorgfaltspflicht, die von der Industrie oder von Börsen ausgearbeitet wurden. Evaluationen der OECD zeigen allerdings, dass diese Initiativen ihre Grenzen haben. Eine staatliche Aufsicht könnte daher dazu beitragen, die Wirksamkeit solcher Initiativen zu erhöhen und Lücken zu schliessen – beispielsweise, indem alle Schweizer Firmen, die mit Zinn, Tantal, Wolfram und Gold handeln, einbezogen werden. Bis das Puzzle komplett ist, braucht es weitere Anstrengungen, insbesondere mit Blick auf die in Indien, der Türkei und den Vereinigten Arabischen Emiraten angekündigten Massnahmen für eine verantwortungsvolle Beschaffung von Mineralien.

Zusammenfassend lässt sich festhalten: Die multilaterale Zusammenarbeit funktioniert, um Probleme bei den globalen Wertschöpfungsketten zu bewältigen. Durch die Verwendung einer gemeinsamen Regulierungsbasis für die Beschaffung von Mineralien ist es gelungen, die Zusammenarbeit zwischen Produzenten-, Verarbeitungs- und Verbrauchsländern voranzutreiben. Die branchenspezifischen Programme, die auf dem OECD-Leitfaden beruhen, bestätigen diese Beobachtung: International einheitliche Vorgaben sind gegenüber länderspezifischen Regelungen günstiger und effizienter. Sie erlauben es der Branche, sich auf das Wesentliche – die Sorgfaltspflicht – zu konzentrieren. Relevant ist diese Erkenntnis nicht zuletzt angesichts der in Europa aufkommenden Diskussionen über eine verbindliche Sorgfaltspflicht zur Gewährleistung der Menschenrechte in den globalen Lieferketten.

  1. Die Demokratische Republik Kongo ist der weltweit grösste Produzent von Tantal. Auch Zinn, Wolfram und Gold werden dort abgebaut, häufig in informellen Minen, in denen die Gefahr von Menschenrechtsverletzungen und Ausbeutung durch bewaffnete und kriminelle Gruppen besonders gross ist. []

Leiter Due Diligence, OECD Centre for Responsible Business Conduct, Paris

Leiter Due Diligence, OECD Centre for Responsible Business Conduct, Paris