Intelligentes Regulieren: Wie geht das?

Soll der Staat in einem konkreten Fall regulieren? Erst wenn die Antwort Ja lautet und das Ziel bestimmt ist, kommt die Frage nach dem Wie: Es muss geklärt werden, wie die Regulierung am geschicktesten ausgestaltet wird, damit sie wirksam ist, aber möglichst geringe Kosten und schädliche Nebenwirkungen aufweist.

Weltweit setzen die Regierungen auf unterschiedliche Ansätze: Ein Beispiel ist die in den USA und in Kanada verbreitete «Sunset Legislation». Damit ist die Einführung zeitlich befristeter Regulierungen gemeint, meist verbunden mit einer Evaluation vor Ablauf der Frist.

Einige Staaten wie etwa Frankreich und Singapur kennen das Instrument der «Regulatorischen Sandbox»: Damit sind «Experimentierartikel» gemeint, die es den Unternehmen ermöglichen, innovative Geschäftsmodelle oder Technologien zu erproben.

Zu den innovativen Ansätzen zählen auch sogenannte Opting-in- und Opting-out-Regeln. Hier haben die Unternehmen die Wahl, sich einer Regulierung zu unterstellen oder nicht. Beispielsweise können sich in der Schweiz Unternehmen von der CO₂-Abgabe befreien, wenn sie sich mit einer Zielvereinbarung zu einer Verminderung ihrer Emissionen verpflichten.

Im Rahmen dieses Beitrags stellen wir das Konzept der «Smart Regulation» vor. In einer jüngst veröffentlichten Studie haben wir im Auftrag des Bafu die Anwendungsmöglichkeiten von Smart Regulation am Beispiel der Schweizer Umweltpolitik aufgezeigt.[1] Das Konzept geht auf eine Arbeit des britischen Juristen Neil Gunningham und des US-australischen Politologen Peter Grabosky aus dem Jahr 1998 zurück.[2] Es wurde ursprünglich für die Umweltpolitik entwickelt, lässt sich aber auf andere Politikbereiche übertragen.

Fünf Prinzipien

Ziel von Smart Regulation ist eine wirksame Regulierung, die zugleich möglichst geringe volkswirtschaftliche Kosten verursacht und auch Innovationen fördert.[3] Um dieses Ziel zu erreichen, haben Gunningham und Grabosky fünf Prinzipien entwickelt:

1. Instrumente mit geringer staatlicher Einflussnahme sind zu bevorzugen

Zu den Regulierungsinstrumenten gehören – mit steigendem Interventionsgrad – Information, Selbstregulierung, Koordination, marktwirtschaftliche Anreizsetzung sowie Gebote und Verbote. Weniger interventionistische Instrumente haben den Vorteil, dass Unternehmen flexibler reagieren und mehr Eigenverantwortung in der Lösungsfindung übernehmen können. Ein Beispiel für ein Instrument mit einem geringen Interventionsgrad ist eine behördliche Information, etwa zu invasiven Pflanzenarten. Oft sind solche Massnahmen kostengünstig und weisen eine gute Akzeptanz auf. Im konkreten Fall ist jedoch abzuwägen, ob durch wenig Eingriff dennoch genügend Wirkung erzielt werden kann.

2. Das Regulierungssystem wird idealerweise als Kaskade oder Stufenfolge konzipiert

Wenn die «schwachen» Instrumente nicht ausreichen, um ein Ziel zu erreichen, können schärfere Massnahmen ergriffen werden. Erst wenn beispielsweise ein bestimmtes Recyclingziel für Getränkeflaschen mit freiwilligen Massnahmen der Detailhändler nicht erreicht wird, kommt ein obligatorisches Pfandsystem zum Zug. Ist diese Stufenfolge von Anfang an vorgesehen, erhöht sich der Druck auf die Akteure, bei wenig interventionistischen Massnahmen auch mitzuwirken.

3. Ein optimaler Mix von Instrumenten kann die Wirksamkeit erhöhen

Ein Beispiel für dieses dritte Prinzip ist die Schweizer Klimapolitik. Sie setzt auf eine breite Palette von Informationen, Abgaben, Subventionen und Vorschriften.

4. Betroffene nicht staatliche Akteure sollten einbezogen werden

Der Einbezug betroffener Branchen wie auch von Fach- und Interessenverbänden kann die Akzeptanz einer Regulierung fördern und bei der Umsetzung helfen. Unter Umständen können Verbände eine Selbstregulierung sicherstellen zum Beispiel im Sinne einer Branchenvereinbarung wie bei der Entsorgung von Elektrogeräten (vorgezogene Recyclinggebühr). Dieses Kooperationsprinzip ist in der Schweiz auch im Umweltschutz- und im Energiegesetz verankert.

5. Flexible Instrumente können Chancen für die Wirtschaft und zugleich die Wirksamkeit bieten

Ein Beispiel für dieses fünfte Prinzip ist die flexible Ausgestaltung der Lenkungsabgabe für flüchtige organische Verbindungen (VOC) bei Farben, Lacken und Reinigungsmitteln: Wenn die Emissionsgrenzwerte der Luftreinhalteverordnung deutlich unterschritten werden, entfällt die Lenkungsabgabe. Allerdings: Zwar werden damit innovative und kostengünstige Lösungen gefördert, möglicherweise wird aber der Vollzugsaufwand höher.

Die Smart-Regulation-Prinzipien und ihr Zusammenspiel lassen sich mit einer «Regulierungspyramide» illustrieren (siehe Abbildung).

Regulierungspyramide gemäss Gunningham und Grabosky

Anmerkung: Die Regulierungspyramide illustriert das Zusammenspiel der Smart-Regulation-Prinzipien. Zuerst werden Instrumente mit geringem Interventionsgrad geprüft oder eingeführt. Die Pfeile illustrieren, dass eine Regulierung weitere Ebenen einbeziehen kann (Unternehmen und Drittparteien wie zum Beispiel Verbände) und dass man bei den Instrumentenkategorien eine Verbindlichkeitsstufe höher steigen kann, wenn die Ziele nicht erreicht werden (Kaskadenregulierung).

Eine «bessere» Regulierung

Nebst Smart Regulation ist auch das Konzept der «Better Regulation» in den OECD-Staaten und darüber hinaus ein zentraler Orientierungspunkt für die Regulierungspolitik. Während sich Smart Regulation auf das Design von Regulierungen ausrichtet, umfasst Better Regulation Prinzipien zur Optimierung des gesamten Policy-Making-Prozesses[4] in allen Phasen der Entstehung und Umsetzung einer Regulierung.

In erster Linie geht es darum, eine Regulierung gut zu planen und deren potenzielle Folgen abzuschätzen. Wichtig sind aber auch die politische Konsolidierung, die Konsultationen der Stakeholder, die Unterstützung aller Betroffenen bei der Implementierung und beim Monitoring sowie eine zweckmässige Evaluierung und Qualitätskontrolle («Fitnesscheck»). Diese Pfeiler der Better Regulation stimmen grösstenteils mit der «Better Regulation Toolbox» der EU überein, die nicht weniger als 65 Elemente aufzählt.

Ein wichtiges Element im Politikzyklus ist die Umsetzung. Da Vollzugsprobleme die Wirkung von Massnahmen stark beeinträchtigen können, müssen sie schon beim Design einer Regulierung bedacht werden. Eine frühzeitige Planung der föderalen Aufgabenteilung, der Kontrollen, der Sanktionen und von genügend personellen und finanziellen Ressourcen scheint daher angezeigt.

Kein Wundermittel

Grundsätzlich bietet Smart Regulation einige Chancen. Insbesondere vermag sie die Wirkung und die Akzeptanz von Regulierungen zu verbessern sowie die Wirtschaft stärker einzubeziehen und weniger zu belasten. Umgekehrt besteht die Gefahr, dass schwach wirksame oder auch im Vollzug sehr komplexe Instrumente bevorzugt werden und Zeit verloren geht, bis griffige Massnahmen zum Zug kommen.

Im Einzelfall lässt sich meist nur durch eine vertiefte Analyse ergründen, wie sich die Verwendung von Elementen der Smart Regulation auf die Wirksamkeit und Effizienz einer Regulierung auswirken. In diesem Sinn stellt Smart Regulation sehr hohe Ansprüche an die Beurteilung einer Regulierung im Voraus.

Zwar decken der Gesetzgebungsleitfaden des Bundesamts für Justiz und Beurteilungsinstrumente wie die Regulierungsfolgenabschätzung (RFA), die Volkswirtschaftliche Beurteilung des Bundesamts für Umwelt (Bafu) oder Nachhaltigkeitsbeurteilungen[5] wichtige Teilaspekte ab; zudem enthält der Vernehmlassungsentwurf des Bundesrats für ein Unternehmensentlastungsgesetz und für eine Regulierungsbremse Ansätze für wirtschaftsverträgliche Regulierungen.[6] Es wäre aber wünschenswert, die Prinzipien einer «klugen» Regulierung gesamtheitlich und spezifisch für die Schweiz aufzuarbeiten, zum Beispiel als Leitfaden für Verwaltung und Politik – oder als «Better Regulation mit Swiss Finish».

1. Ecoplan 2021. []
2. Gunningham und Grabosky (1998). []
3. Siehe Beitrag von Lorenzo Allio in dieser Ausgabe. []
4. Für eine visuelle Darstellung des Policy Cycle und der Rolle von Smart und Better Regulation siehe Ecoplan (2021). []
5. Siehe auch Beurteilungsraster bei Elbel und Walter (2021). []
6. Siehe Beitrag von Nicolas Wallart und Roger Küttel in dieser Ausgabe. []