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Hoher Selbstfinanzierungsgrad beim Staat: Kein Qualitätssiegel

Der Selbstfinanzierungsgrad von Bund und Kantonen lag – zumindest vor der Pandemie – bei weit über 100 Prozent. Bei einer genaueren Betrachtung hat der Investitionsprozess aber erhebliche Schwächen.

Freizeitanlagen sind teuer im Unterhalt. Schwimmbad in Renens VD. (Bild: Keystone)

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Im Gegensatz zu börsenkotierten Unternehmen ist ein hoher Selbstfinanzierungsgrad bei Staaten kein Zeichen von Stärke. Der Hauptgrund liegt darin, dass der Staat kein disziplinierter Investor und Bilanzbewirtschafter ist. Denn er geht irrtümlicherweise davon aus, dass Eigenkapital billiger ist als Fremdkapital. Zudem rechnet er Investitionsentscheide falsch und schliesst Fremdfinanzierung meist von vornherein aus. Aus betriebswirtschaftlicher Optik wäre es deshalb wichtig, dass der Staat seine Investitionsdisziplin erhöht und alle Optionen seriös prüft. Mehr investieren ist dabei ebenso wenig per se eine gute Sache wie ein hoher Selbstfinanzierungsgrad. Das Ziel muss vielmehr sein, ressourcenschonend einen nachhaltigen Mehrwert zu schaffen.

Ein hoher Selbstfinanzierungsgrad gilt bei börsenkotierten Unternehmen als Indiz der Stärke – beim Staat hingegen ist dies nicht der Fall. Warum?

Zunächst eine Definition: Der Selbstfinanzierungsgrad gibt Auskunft darüber, inwiefern Nettoneuinvestitionen durch die selbst erwirtschafteten Mittel bezahlt werden können (siehe Kasten). Bei privaten Unternehmen stammt das Geld normalerweise aus den Erträgen, beim Staat vorwiegend aus den Steuereinnahmen.

Bei börsenkotierten Unternehmen wird vorausgesetzt, dass sie im Wettbewerb stehen, Wachstum finanzieren, diszipli­nierte Investoren und Bilanz­be­wirtschafter sind, ihre Kapitalkosten korrekt rechnen sowie hohen Transparenz-, Rechenschafts- und Corporate-Governance-Ansprüchen genügen. Erfolgreiche Unternehmen stossen nicht­ betriebsnotwendige Vermögen konsequent ab und prüfen neben einer teuren Selbstfinanzierung auch eine billigere Fremdfinan­zie­rung. Zudem fällen sie konsequente Make-or-Buy-Entschei­de. Sprich: Sie prüfen, ob sie ein Produkt selber herstellen oder extern beziehen.

Nachlässiger Investor

Staaten hingegen, als ewige gemeinnützige Genossenschaften konzipiert, sind weder dem Wachstum noch dem Gewinn verpflichtet und stehen nicht im Wett­be­werb. Dies macht sie zu nachlässigen Inves­toren und Bilanzbewirtschaftern. Disziplinierte und korrekt gerechnete Make-or-Buy-Entscheide sind hier nicht der Regelfall – und wenn, dann rechnet der Staat nicht mit den Vollkosten. Kommt hinzu: Viele Protagonisten in Verwaltung und Politik sind nach wie vor der Mei­nung, dass man «die Kuh im Eigentum haben muss, um ein Glas Milch zu bekommen».

Im Gegensatz zu börsenkotierten Unternehmen veräussert der Staat die nicht mehr betriebs­notwendigen Vermögen nur selten. Kaum ein Thema sind auch das Bilanzwachstum und die daraus folgenden Kosten – ebenso wenig wie die Vermögensver­waltung oder der Schutz des Eigenkapitals. Eine Fremdfinanzierung wird meist gar nicht ernsthaft in Erwägung gezogen, die Regel ist die Selbstfinanzierung über Steuergelder.

Fehlentscheide vorprogrammiert

Die meisten politischen Entscheidungsträger gehen irrtümlicherweise davon aus, dass Eigenkapital gratis und Fremdkapital teurer ist. Sie verkennen dabei, dass die entzogenen Mittel nicht mehr für Ausgaben und Investitionen der Eigentümer (die Bürgerinnen und Bürger) zur Verfügung stehen und dass dies Opportunitätskosten, in Form von entgangenen Erträgen, verursacht. Diesen entgangenen Mehrwert müssten staatliche Investitionen kompensieren.

Da aber die staatliche Transparenz und Re­chenschaftsablage ungleich tiefer als bei börsenkotierten Unternehmen üblich und gesetzlich eingefordert ist, weil die Be­weisführung für den geschaffenen Mehrwert nicht erbracht wird, und da sich der Staat zudem bei Governance-Fra­gen Freiheiten herausnimmt, welche er privaten Organisationen nie erlauben würde, können die Bürgerinnen und Bürger den Mehrwert gar nicht ermitteln: Wir zahlen einfach unsere Steuern.

Ein hoher Selbstfi­nanzierungsgrad lässt im staatlichen Umfeld zu, dass die Bilanz unkontrolliert wächst und damit auch die damit ein­her­gehenden Kosten steigen. Seit der Einführung des Buchhaltungsstandards «Harmonisiertes Rechnungsmodell» (HRM2) für Bund, Kantone und Gemeinden in der Schweiz werden diese Zusammenhänge nun zum Glück trans­parenter. HRM2 ist an privatwirtschaftliche Buchführungsprinzipien angelehnt; es besteht ein grösserer Spielraum.

Vor der Corona-Pandemie, im Jahr 2019, lag der Selbstfinanzierungsgrad des Bundes bei 137 Prozent, und auch bei den Kantonen liegt er im Mittelwert deutlich über 100 Prozent.[1] Alles gut somit?

Leider nein. Während der Bund die Chance packte und Schulden reduzierte, nahm die Verschuldung bei den Kantonen zu.[2] Auch mit diesem zusätzlichen Wissen, wie ein Selbstfinanzierungsgrad beim Staat zustande kommt, kann also nicht gefolgert werden, dass eine hohe Selbstfinanzierung ein Indiz für Stärke und Un­abhängigkeit ist. Im Gegenteil: Ein hoher Selbstfinanzierungsgrad ist ein Ausdruck davon, dass netto auf eigene Rechnung viel zu viel investiert wird und der Cashflow­-Be­darf aus Steuergeldern für die zu unterhaltenden und die zu tätigenden Investitionen deutlich zu hoch ist. Was ist also zu tun?

Disziplin gefordert

Gut investieren hat immer mit Disziplin und Systematik zu tun. Zudem geht es immer um viel Geld. Bürgerinnen und Bürger haben deshalb als Eigentümer ein zentrales Interesse daran, dass der Staat haushälterisch und weitsichtig investiert. Hierfür müssen die Finanzverwaltungen die entsprechenden Instrumente einsetzen und Rechenschaft ablegen. Ähnlich wie bei einer Aktiengesellschaft, wo die Geschäftsleitung und der Verwal­tungs­rat die Treuhänder der Aktionäre sind, sind beim Staat Parlament, Regierung und Verwaltung die Treuhänder der Bürgerinnen und Bürger.

Klar ist: Auch bei staatlichen Investitionen fallen diverse Kosten an. Dazu gehören insbesondere Abschrei­bungen, Ersatzinvestitionen, Unterhaltskosten, das Mana­gement der Anlage selbst und allenfalls entgangene Gewinne, weil die Anlage nicht kostendeckend «vermietet» wird. Bei einer auf 50 Jahre ausgelegten Investi­tion – beispielsweise bei einem Verwaltungsgebäude oder einer Freizeitanlage – können diese jährlichen Kosten problemlos 5 bis 6 Prozent des Investitions­volumens ausmachen. Hinzu kommen die Kapitalkosten.

Eine selbst finanzierte Investition generiert für die Bürger somit weit höhere Kosten als eine solche, die fremdfinanziert ist, was in die Investitionsrechnung einfliessen müsste. Wie die Realität heute in der Schweiz zeigt, erheben die Verwaltungen die Investitionsvollkosten aber gar nicht. Da hilft auch eine Akteneinsicht in die un­zäh­ligen Buchungsbelege nichts.

Fremdfinanzierung prüfen

Eine ungenügende Disziplin im Investmentprozess führt unweigerlich zu mehr Selbstfinanzierungs­entschei­dun­gen – insbesondere wenn die Investitionsentscheide auf unvollständige Informa­tionen ab­stellen und die Eigenkapitalkosten nicht berücksichtigt werden. Solche Beschlüsse sind im Moment zwar «mehr­heits­fähig» – wären sie aber faktenbasiert, würden sie sich als Fehl­entscheide entpuppen.

Dieses Unwissen kann beispielsweise dazu führen, dass Vermögen zu billig «ver­mie­tet» wird oder dass die Mittel für eine Ersatzinvestition am Ende der Nutzungsdauer nicht mehr zur Verfü­gung stehen, weil man sie schon ausgegeben hat oder der Unter­halt von Investitionen aus vorgängigen Legis­laturen vernachlässigt wird. Denkbar ist auch, dass Ersatzinvestitionen getätigt werden, obschon das Lebensende einer Anlage noch nicht in Reichweite ist, dass die Kosten der unge­steuert wachsenden Bilanz zu einem der grös­sten Budgetposten werden und nachfolgende Gene­ra­tionen einschränken. In den meisten Gemeinden verschlingt der Gebäudeunterhalt einen grossen Teil der Steuereinnahmen.

Ein Beispiel: Nach dem Zweiten Weltkrieg haben viele Gemeinden historische Gebäude aufgekauft, um sie so vor der Zerstörung zu schützen. Ab den Siebzigerjahren haben die meisten Kantone die Gesetzgebung zum Denkmalschutz verschärft – und so auf effiziente Weise die Erhaltung der Ortsbilder gesichert. Statt die historischen Gebäude wieder zu verkaufen, befinden sich diese im Unterhalt oft teuren Immobilien seither aber weiterhin in Staatsbesitz. So wird den Bürgerinnen und Bürgern viel Geld entzogen.

Eine Fremdfinanzierung gilt es dabei stets als Option zu prüfen. Denn sie erhöht die Investitionsdisziplin. Zum einen, weil ein ob­jektfinanzierender Kapitalgeber mit hoher Wahrscheinlichkeit genauer hinschaut und erst ein­steigt, wenn die Investition einen Sinn ergibt. Zum anderen führt eine fremdfinanzierte Investi­tion, welche im Umfang der Abschreibungen jährlich amortisiert wird, dazu, dass eine Anlage am Ende ihres Le­benszyklus mittelschonend erneuert werden kann.

Da eine Schuld von allen Eigentümern gleich­ver­teilt getragen wird, wird eine Selbstfinanzierung aufgrund der Steuerprogression ungleich ge­schultert. Deshalb führt schon eine partielle Erwägung einer Fremdfinanzierung dazu, dass mehr Bürgerinnen diszi­pli­nier­ter und kritischer hin­schau­en, als dies bei einer Selbstfinanzierung der Fall ist, und damit das Ziel, mit möglichst wenig Kapital möglichst viel nachhaltigen Mehrwert zu schaffen, eher erreicht wird.

  1. Soguel und Munier (2019). []
  2. Soguel und Munier (2019), ohne staatliche Beteiligungen. []

Dr. oec., Ökonom und Public-Governance-Experte, Erlenbach ZH

Der Selbstfinanzierungsgrad

Der Selbstfinanzierungsgrad errechnet sich durch die Formel: (Selbst erwirtschaftete Mittel /Nettoneuinvestitionen) * 100. Die selbst erwirtschafteten Mittel entsprechen – vereinfacht gesagt – dem Mittelfluss aus der betrieblichen Tätigkeit («Cashflow from Operations»). Nettoneuinvestitionen sind die Neuinvestitionen abzüglich der in derselben Periode veräusserten Anlagen. Für eine ausführliche Definition siehe Soguel und Munier (2019).

Literatur

Soguel, Nils und Munier, Evelyn (2019). Vergleich 2019 der Kantons- und Gemeindefinanzen, Cahier de l’IDHEAP 312/2020.

Dr. oec., Ökonom und Public-Governance-Experte, Erlenbach ZH