EU und USA starten Technologieallianz

Ende September 2021 haben die EU und die USA in Pittsburgh, Pennsylvania, den «Trade and Technology Council» (TTC) gegründet. Mit diesem bilateralen Forum wollen sie die transatlantische Handels- und Technologiepolitik koordinieren.

Ein treffenderer Ort als Pittsburgh hätte kaum gefunden werden können, um die Erneuerung dieser Beziehungen anzugehen: Die ehemalige «Steel City» hat eine bemerkenswerte Transformation hinter sich. Während Mitte des vergangenen Jahrhunderts Stahlwerke als Zulieferer der Autoindustrie das Ortsbild dominierten, ist Pittsburgh heute eine von Dienstleistungs- und Technologiebetrieben geprägte Universitätsstadt. Gleichzeitig liegt sie in einem der wichtigsten «Swing-States», der in den Präsidentschaftswahlen von 2016 dem mit einer protektionistischen Agenda angetretenen republikanischen Kandidaten Donald Trump zum Wahlsieg verholfen hatte.

Das Bestreben der beiden historisch verbundenen Wirtschaftsräume USA und Europa, ihre Zusammenarbeit zu vertiefen, ist an sich nichts Neues: Jüngere Beispiele sind etwa die New Transatlantic Agenda von 1995, die Transatlantic Economic Partnership von 1998, der 2007 gegründete Transatlantic Economic Council oder die weiterhin sistierten Verhandlungen über ein transatlantisches Freihandelsabkommen (Transatlantic Trade and Investment Partnership: TTIP).[1]

Bisher war die Wirkung dieser Anstrengungen überschaubar. Bei allen Gemeinsamkeiten verhinderten politische Unterschiede oftmals eine substanzielle Annäherung zwischen den beiden Partnern.[2] So behinderten Differenzen über regulatorische Fragen Fortschritte beim Transatlantic Economic Council – anhaltende Bekanntheit erlangte die Frage der Zulassung von mit Chlordioxid behandeltem Hühnerfleisch in der EU. Bei der New Transatlantic Agenda und der Transatlantic Economic Partnership wiederum bremsten Auseinandersetzungen über die Akzeptanz biotechnologischer Methoden und über die extraterritoriale Wirkung gewisser Wirtschaftssanktionen die Bemühungen.[3] Schliesslich kamen die mit ähnlichen Differenzen einhergehenden Verhandlungen über das geplante Transatlantische Freihandelsabkommen TTIP nach der US-Präsidentschaftswahl von 2016 aus politischen Gründen zum Erliegen.

Technologie im Zentrum

Auch wenn diese Erfahrungen hinsichtlich der Beurteilung der Erfolgsaussichten des TTC zu Zurückhaltung mahnen, legen ihre Ausrichtung und das veränderte geopolitische Umfeld mit dem Aufstieg Chinas eine differenzierte Beurteilung nahe. Zum einen ist bemerkenswert, welche Aspekte nicht Teil der Initiative sind. Der in der Vergangenheit besonders kontrovers diskutierte Abbau von nicht tarifarischen Handelshemmnissen im Agrarbereich ist ebenso wenig abgedeckt wie etwa Regeln über Subventionen oder den Investitionsschutz. Anstelle eines umfassenden Verhandlungsprojekts – wie es etwa ein Handelsabkommen wäre – liegt der Fokus stattdessen auf einer ergebnisoffenen Ermittlung von Gemeinsamkeiten. Entsprechend ist der TTC eher als Plattform, sozusagen modular auf voneinander unabhängigen thematischen Arbeitsgruppen aufgebaut. Es sollen nicht primär neue Standards ausgearbeitet, sondern Positionen koordiniert werden.

Ein Blick auf die zehn Arbeitsgruppen des Trade and Technology Council zeigt zum andern: Nebst der Klimapolitik und dem Arbeitnehmendenschutz stehen zunächst Technologieaspekte im Zentrum. So befassen sich sechs Arbeitsgruppen mit «Cleantech», «Technologiestandards», «Datenmanagement und Technologieplattformen», «ICT-Sicherheit», «Technologiemissbrauch», «Zugang zu digitalen Technologien».

Bereiche mit offensichtlichen Divergenzen sind dabei ausgeklammert, allen voran die Frage der grenzüberschreitenden Übermittlung von Personendaten.

Bahnt sich also eine «euroatlantische Technologieallianz» an? Um diese Frage zu beantworten, gilt es konkrete Fortschritte abzuwarten. Denkbar sind gemeinsame Regulierungen des Zu- und Abflusses von Technologie durch Export- und Investitionskontrollen, gemeinsame Formulierungen von Prinzipien etwa bezüglich künstlicher Intelligenz und Onlineinhalten.[4] Mit wirtschaftspolitischen Massnahmen versuchen die transatlantischen Partner überdies, die «Resilienz» durch eine Verringerung der Abhängigkeit von anderen Wirtschaftsräumen wie China zu stärken. Damit reflektiert der TTC bereits konvergierende Tendenzen beidseits des Atlantiks.

Eine koordinierte Industriepolitik?

Bemerkenswert ist die Aufmerksamkeit, die den grenzüberschreitenden Lieferketten zuteilwird – sind diese doch in marktwirtschaftlich organisierten Volkswirtschaften grundsätzlich in privater Hand. Bis anhin ist es weitestgehend europäischen und amerikanischen Unternehmen überlassen, ob sie Vorleistungen selbst herstellen oder auf Märkten im In- oder Ausland beziehen – und nicht dem Staat. Auch liegt die Lagerhaltung mit entsprechenden Kosten im Ermessen der Firmen. Entgegen diesen marktwirtschaftlichen Prinzipien wird ein Mass an politischer Steuerung angestrebt. Ein Trend, der sich im Zuge der Covid-19-Pandemie verstärkt hat.[5]

Um künftige Verwerfungen durch Lieferengpässe zu verhindern, unterziehen die USA und die EU ihre Wertschöpfungsketten deshalb einer Neubewertung.[6] So werden gewisse Rohstoffe beziehungsweise Vorleistungen als «essenziell» kategorisiert – das heisst, sie werden für das Funktionieren der Volkswirtschaft oder den Schutz öffentlicher Interessen als unabdingbar erachtet. Darunter werden auch Inputgüter wie Halbleiter verstanden, bei denen sich Lieferschwierigkeiten auf die Produktion zahlreicher Waren auswirken können. Die geografische Konzentration der Halbleiterproduktion im asiatischen Raum mag den Eindruck einer Abhängigkeit vor allem hinsichtlich der Outputs plausibel machen (Siehe Abbildung).

Halbleiterexporte, Anteile nach Regionen (2019)

Anmerkung: Dargestellt sind nur die Exporte. Quelle: OECD (2019) / Die Volkswirtschaft

Während bisher das Kriterium der Wirtschaftlichkeit die Strukturierung der Wertschöpfungsketten geprägt hat^[7], erhalten diese politische Erwägungen ein grösseres Gewicht. Im Halbleiterbereich spielt vor allem die Frage der Technologieführerschaft eine Rolle. Der TTC ist somit auch als Instrument zur Koordination entsprechender wirtschaftspolitischer Massnahmen angedacht. In diesem Punkt unterscheidet er sich von den bisherigen transatlantischen Initiativen, gerade auch weil sich das geopolitische Umfeld geändert hat.

Eine politische Allianz

Inhalt und Ausrichtung des TTC sind ohne Blick auf globale Trends kaum zu erklären. Wenn die technologische Kooperation das inhaltliche Herzstück der Initiative ist, so ist die Abgrenzung des anvisierten transatlantischen Handels- und Technologieraumes primär gegenüber China das politische. EU und USA haben bei der Gründung des TTC ihre Absicht unterstrichen, gemeinsam gegen «nicht marktwirtschaftliche» und handelsverzerrende Praktiken vorzugehen.[8] Überdies wollen die Partner hinsichtlich der Investitions- und Exportkontrollen nicht näher definierte Sicherheitsrisiken adressieren. Ausdrücklich soll der TTC auch dazu dienen, um in multilateralen Foren mit einer Stimme zu sprechen.

Die Initiative unterstreicht damit den sich verschärfenden Trend einer politischen Blockbildung und eines immer offener ausgetragenen Systemwettbewerbs. Während China die über Jahrzehnte aufgebaute Dominanz in wichtigen Produktionssektoren ausbauen und die eigene Unabhängigkeit erhöhen will, streben die USA mit industriepolitischen Eingriffen einen Auf- und Ausbau ihrer Industrie an. Über die USA hinaus sind staatliche Investitionskontrollen – unter anderem zur Verhinderung ausländischer Einflussnahme – inzwischen zu einem globalen wirtschaftspolitischen Standard geworden.

Die Tendenzen zeigen sich auch in der EU: Während die Programme zur Weiterentwicklung des Binnenmarktes lange vor allem auf den Abbau von Marktverzerrungen abzielten, ist ihre industriepolitische Dimension heute nicht mehr zu übersehen. Die EU-Digitalstrategie und der sogenannte European Green Deal sollen den Status der EU als regulatorische Standardsetzerin begründen oder festigen. Diese Strategie geht einher mit Massnahmen, die gezielt Wertschöpfungsketten innerhalb des Binnenmarktes zurückführen und halten sollen.[9]

Schweiz ist mittendrin

Aus Schweizer Sicht gilt es die Entwicklungen genau zu beobachten. Unbestritten ist: Stabile wirtschaftliche Beziehungen zwischen der EU und den USA tragen zur Sicherheit und zum Wohlstand in der Schweiz bei. Die Schweiz hat ein Interesse an einer transatlantischen Koordination, gerade in den zukunftsweisenden Bereichen.

Was die zunehmende staatliche Einflussnahme und die zunehmende Blockbildung betrifft, so ist zwischen Ankündigung und Umsetzung zu unterscheiden: Während die Absichtserklärungen von Pittsburgh industriepolitische Komponenten anklingen lassen, steht die konkrete Umsetzung etwa einer Rückführung von Wertschöpfungsketten aus. Die EU hat indes im Bereich der Halbleiter jüngst strategische Eckwerte definiert.[10] Zudem ist nicht zu vergessen, dass zwischen den USA und der EU bedeutende Unterschiede in Bezug auf regulatorische Ansätze und offensive Wirtschaftsinteressen bestehen.

Sollte sich tatsächlich ein transatlantischer Handels- und Technologieraum abzeichnen, hat die Schweiz zweifellos ein Interesse an einer Zusammenarbeit. Diese pflegt sie bereits heute mit beiden Wirtschaftsräumen. Der Trade and Technology Council birgt aber durchaus ein gewisses Risiko, dass die Schweiz von für sie wichtigen Diskussionen und Entwicklungen ausgeschlossen werden kann.

Sowohl die EU als auch die USA haben erklärt, möglichst rasch Ergebnisse erzielen zu wollen. Mit Spannung wird deshalb das nächste hochrangige TTC-Treffen erwartet. Es soll im Mai 2022 in Europa stattfinden.

1. Vgl. Takács (2014). []
2. Vgl. Hillman et al. (2021). []
3. Vgl. Frost (1998). []
4. Vgl. Barker (2021). []
5. Bundesrat (2020). []
6. Chin et al. (2021). []
7. Nathani et al. (2014). []
8. Europäische Kommission (2021b), Ziff. 2. []
9. Europäische Kommission (2021a). []
10. Europäische Kommission (2022). []