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Vorsicht vor Verzettelung!

Unter dem Schlagwort «Kreislaufwirtschaft» verabschieden Parlamente in der Schweiz und der EU einen bunten Strauss an Massnahmen. Diese Symbolpolitik setzt oft an den falschen Stellen an. Vier konkrete Kriterien könnten die Diskussion versachlichen.
Die Diskussion um Kunststoffabfall lenkt von dringlicheren Problemen ab. Ein Kunstwerk aus Plastikflaschen anlässlich der UNO-Umweltkonferenz im März 2022 in Nairobi. (Bild: Keystone)

Der Übergang von der sogenannten linearen Wirtschaft zu einer Kreislaufwirtschaft verspricht grosses Potenzial. Die konkrete Umsetzung bleibt jedoch ungewiss und löst einen regelrechten Schwall an Forderungen und Aktivismus aus. In den Parlamenten auf Kantons- und Bundesebene häufen sich die Vorstösse. Die teils neuen, teils aufgewärmten Ideen reichen von einem Moratorium für neue Kehrichtverbrennungsanlagen bis zum Verbot von Einwegplastikbeuteln.

Durch die stark unterschiedlichen Vorstellungen, wie eine Kreislaufwirtschaft umgesetzt werden soll, kommt es zu einer Verzettelung. Der politische Diskurs verliert sich allzu oft in Kleinlichkeiten. Grosse Leitlinien und stringente Kriterien zur Beurteilung einer Massnahme geraten aus dem Blick. Zudem vermischen sich dabei Klimapolitik, Recycling- und Kreislaufwirtschaftsthemen zunehmend.

Nebenschauplatz Kunststoff

Ein Beispiel ist die Diskussion über den Kunststoffabfall. Er steht in vielen Debatten stellvertretend für eine Vielzahl an Umweltproblemen. Die schiere Menge an Medienberichten über Plastik in den letzten Jahren führte zu einer starken Sensibilisierung der Bevölkerung. Unweigerlich kommen einem bei diesem Thema Bilder verschmutzter Strände in Entwicklungsländern in den Sinn.

Dabei macht Kunststoff in der Schweiz weniger als 1 Prozent der gesamten Abfallmenge aus.[1] Dies steht in keinem Verhältnis zu den einschneidenden Massnahmen gewisser Städte. So verbannte Genf 2020 sämtliche Einwegplastikbehältnisse von seinem Stadtgebiet. Ebenfalls wollte Neuenburg ein Jahr zuvor ein Verbot von Plastiktrinkhalmen erlassen, dies wurde jedoch vom Kanton kassiert. Auch die EU ist vor solcher Symbolpolitik nicht gefeit. Bereits seit 2021 ist eine ganze Palette an Plastikprodukten wie Trinkhalme, Einweggeschirr oder Wattestäbchen aus Plastik verboten. Zudem tritt 2024 auch ein Verbot von ablösbaren PET-Deckeln auf Trinkflaschen in Kraft. Damit soll weniger Abfall in der Umwelt landen.

Dass die gewählte Lösung beim Trinken aus der Flasche stört, ist nur das eine. Weitaus schwerer wiegt das politische Versäumnis, sich um effektivere Massnahmen zu kümmern. Denn von allem frei herumliegenden Abfall machen PET-Deckel schätzungsweise weniger als 1 Prozent aus.[2] Es wird also eine vermeintliche Lösung des Problems vorgegaukelt, während der reale Nutzen für die Umwelt bescheiden ist.

Doch Plastik als problematisches Material hat sich in den Köpfen festgesetzt. In einer repräsentativen Umfrage wurde ein Verzicht auf Plastiksäcke sogar als effizienteste Methode zur persönlichen CO2-Einsparung eingeschätzt.[3] Bedenkt man, dass 46 Prozent des Plastikmülls in den Ozeanen aus Fischereinetzen besteht[4], spielen hiesige Plastikröhrchen und Plastiksäcke eine klar untergeordnete Rolle im globalen Kunststoffproblem. Sämtliche Flüsse Amerikas und Europas tragen zusammen nur etwas mehr als 1 Prozent des weltweiten Abfalls in die Meere.[5]

Auch in der Schweiz stammt nur ein kleiner Teil der Mikrokunststoffverschmutzung aus solchen Quellen. Der Grossteil – rund 90 Prozent – verursacht der Reifenabrieb[6] – ein Umweltproblem also, das sich weder mit Elektroautos noch mit einem separaten Kunststoffrecycling oder gar einem Verbot gewisser Produkte und Verpackungsformen lösen lässt.

Vier Kriterien für den Vergleich von Massnahmen

Wenn der Verzicht auf Plastikröhrchen und -säcke kaum zur Kreislaufwirtschaft beiträgt – welche Massnahmen dann? Insbesondere vier Kriterien könnten bei der Antwortsuche helfen: Effektivität, Effizienz, Kostenwahrheit und Technologieneutralität.

Die Effektivität hat zwei Dimensionen. Damit eine Massnahme effektiv ist, muss sie erstens einen möglichst grossen Anteil der gesamten Menge an nicht mehr genutzten Materialien abdecken (Umfang, «scope»). Figurativ könnte man von der Grösse des betätigten Hebels sprechen. Zweitens sollte die Massnahme das Ausmass («scale») der negativen Umweltauswirkungen möglichst verringern. Sind diese beiden Dimensionen gross, ist die Massnahme effektiv. Der alleinige Nachweis der Effektivität einer Massnahme ist allerdings noch bei Weitem kein Garant für eine gesamtgesellschaftliche Wünschbarkeit.

Ebenso wichtig ist die Effizienz. Sie stellt ökonomische Überlegungen in den Vordergrund. Oft wird nämlich vergessen, den ökologischen Nutzen einer Massnahme an ihren monetären Kosten zu messen. Deshalb ist es wichtig, dass man einer Massnahme mehrere Alternativen gegenüberstellt und diese auf ihre Effizienz hin prüft. Denn möglicherweise hat eine alternative Massnahme gar einen höheren ökologischen Nutzen, obwohl sie gleich viel kostet.

Unter Verweis auf die Dringlichkeit der Problematik erscheint oft jedes Mittel recht – koste es, was es wolle. Aufgewendete Gelder stehen jedoch immer in Wettstreit mit anderen Ausgabeposten. Ein überteuertes, hochsubventioniertes Kreislaufwirtschaftssystem hätte zur Folge, dass in anderen Bereichen wie Bildung oder Gesundheit weniger investiert würde. Unter diesem Aspekt der Opportunitätskosten ist es deshalb zentral, einmal gesprochene Mittel möglichst effizient einzusetzen. Einige Indikatoren ermöglichen einen weitgehend objektiven Vergleich verschiedener Lösungsansätze. So etwa der Specific-Eco-Benefit-Indicator (Sebi)[7]: Dieser setzt errechnete Umweltbelastungspunkte (UBP) ins Verhältnis zu den anfallenden Kosten.

Das dritte Kriterium – und aus liberaler Perspektive das eigentliche Kernelement einer Kreislaufwirtschaft – ist die Kostenwahrheit. Denn tragen die Verursacher negativer Externalitäten die dadurch entstandenen Kosten vollumfänglich, so hätten Private und Unternehmen die richtigen Anreize, um neue Lösungen im Sinne der Kreislaufwirtschaft zu finden. Die Forderung, dass öffentliche Ausschreibungen vermehrt Umweltaspekte berücksichtigen sollen, kann ein Schritt in diese Richtung sein.

Und schliesslich soll auch auf das vierte Element geachtet werden: die Technologieneutralität einer Massnahme. Diese besagt, dass das Ziel vorgegeben werden soll und nicht die Technologie oder der Prozess, wie dieses zu erreichen sei. Denn Verbote bestimmter Technologien oder Methoden können gegenteilige Effekte als beabsichtigt nach sich ziehen. So könnten je nach Herkunft oder Beschaffenheit der Verpackung Einwegholzbestecke gar umweltschädlicher sein als Einwegplastikgeschirr.[8] Der Ruf nach einem Einwegplastikverbot könnte somit unter Umständen gegen das Gebot der Effizienz verstossen. Sicher aber ist, dass ein solches Verbot die Kriterien der Effektivität, der Kostenwahrheit und der Technologieneutralität verletzt. Zudem wird mit einem Verbot von Plastik auch kein Kreislauf des verwendeten Holzes garantiert.

Daten statt Ideologie

Eine Anwendung der vier Kriterien hilft der Politik, sich nicht in ideologisch begründete Massnahmen zu verrennen. Denn gerade die Forderung nach einer Kreislaufwirtschaft schafft Begehrlichkeiten. Diese können die Staatsaufgaben weiter ausdehnen oder auch dazu führen, dass die wahren Absichten hinter einer Massnahme kaschiert werden – etwa der Schutz inländischer Produzenten vor unliebsamer Konkurrenz.

Die Kreislaufwirtschaft ist kein Selbstzweck: Es gilt die Umweltbelastung mit effektiven und effizienten Massnahmen zu reduzieren. Ist die Kostenwahrheit hergestellt und unter einer technologieneutralen Regulation das herkömmliche, lineare Wirtschaftsmodell trotzdem lohnenswerter, ist nicht auf Biegen und Brechen ein theoretischer Kreislauf zu schliessen. Auf detaillierte staatliche Vorschriften in Bezug auf Design, Produktion oder Distribution kann dann weitgehend verzichtet werden. Die Lösungsfindung kann dann getrost den Privaten überlassen werden.

  1. Siehe Bafu (2021a) und (2021b). []
  2. WWF (2018). []
  3. Donanto (2019). []
  4. «Nature» (2018). []
  5. Lebreton et al. (2017). []
  6. Empa (2019). []
  7. Vgl. Stäubli, Pohl und Bunge (2017). []
  8. Fischer (2020). []

Bibliographie

Zitiervorschlag: Patrick Dümmler ; Mario Bonato (2022). Vorsicht vor Verzettelung!. Die Volkswirtschaft, 15. März.