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Falsche Anreize erschweren das Recycling von Baustoffen

Die Kreislaufwirtschaft wird im Bauwesen durch Fehlanreize verlangsamt. Eine vorgezogene Recyclinggebühr könnte dies ändern.
Wohin mit dem überschüssigen Aushub? Material vom Bau des Gotthardtunnels wird auf einer Deponie in Biasca TI abgelagert. (Bild: Keystone)

Die Schweiz ist kein rohstoffreiches Land. Einer der wichtigsten Rohstoffe, die im Inland gefördert werden, sind mineralische Baustoffe wie Kies. Gleichzeitig sind Bauabfälle und der Aushub bei Neubauten für den weitaus grössten Teil der Abfälle verantwortlich.[1] Zudem entstehen durch den Abbau von Kies und anderen Baustoffen wie Kalk und Mergel grosse Gruben und Steinbrüche in der Natur. In der dicht besiedelten Schweiz stören sie sowohl die Menschen als auch die Natur – etwa durch Lärmbelastungen, Staub oder Eingriffe ins Grundwasser.

Wollen wir solche Eingriffe in Natur und Landschaft reduzieren, sollten die Kreisläufe mineralischer Baustoffe möglichst geschlossen werden. Das bedeutet beispielsweise, dass noch nutzbare Baustoffe aus einem Hausabbruch bei einem Neubau wiederverwendet werden. Da beim Kies die gesamte Wertschöpfungskette innerhalb der Schweiz ist, könnte die Bauwirtschaft trotz des Wandels weiter prosperieren.

Viele Bauabfälle werden bereits wiederverwertet

Tatsächlich kann der Baustoffkreislauf bisher noch nicht geschlossen werden. Denn die Menge anfallender Bauabfälle ist deutlich kleiner als der Baustoffbedarf für Neubauten. Das vereinfacht das Recycling spürbar, denn es gibt genügend Einsatzmöglichkeiten für aufbereitete Bauabfälle in anspruchslosen Anwendungen (z. B. als Magerbeton). Heute fliessen zwar knapp 80 Prozent der rückgebauten Bauabfälle als Sekundärrohstoffe in die Bauwirtschaft zurück, aber sie decken trotzdem nur rund 18 Prozent des anhaltend hohen Baumaterialbedarfs.[2] Ursache dafür ist das anhaltende Wachstum unseres Bauwerksbestands vor allem in urbanen Regionen.

Diese Situation verändert sich langsam. Gefördert durch raumplanerische Massnahmen und die hohe Nachfrage nach Wohnraum, entsteht besonders in urbanen Räumen ein Trend zum Ersatz bestehender Gebäude durch grössere Neubauten. Dadurch erhöht sich der Anteil des wiederverwendeten Rückbaumaterials an der gesamten Baustoffnachfrage.

Das ist erfreulich. Gleichzeitig bedeutet es aber auch neue technische und ökonomische Herausforderungen. Denn Sekundärbaustoffe werden künftig noch höhere Anforderungen erfüllen müssen, wenn sie auch bei technisch anspruchsvollen Bauaufgaben die Primärrohstoffe ersetzen sollen. Gelingt es der Bauwirtschaft nicht, diese Herausforderung zu meistern, steigen die Abfallmengen weiter.

Die Schweizer Abfallpolitik versucht seit vielen Jahren diesen Wandel bei den Baustoffen aktiv zu fördern. So soll beispielsweise die bereits bestehende Verwertungspflicht für mineralischen Bauabfall zusätzlich verschärft werden.[3] Ein wissenschaftliches Projekt im Nationalen Forschungsprogramm «Nachhaltige Wirtschaft: ressourcenschonend, zukunftsfähig, innovativ» (NFP 73) untersucht, wie Regulierungen und Anreize den Wandel in der Bauwirtschaft noch besser fördern können.[4]

Kreislauf von Baustoffen noch nicht geschlossen

Quelle: Kliem, Scheidegger und Kopainsky (2021), S. 2. / Die Volkswirtschaft

Erfahrungen bei hochwertigem Einsatz von Sekundärbaustoffen fehlen

Die Baustoffhersteller haben schon heute Kostenanreize: Bauabfälle sind als «Sekundärrohstoffe» gratis oder sogar zu negativen Preisen verfügbar. Denn durch die Wiederverwendung sparen die Entsorgungsdienstleister allfällige Kosten der Deponierung und geben diesen Kostenvorteil als Anreiz an die Baustoffhersteller weiter.

Allerdings: In der gesamten Wertschöpfungskette der Bauwirtschaft ist dieser Kostenvorteil unwesentlich. Die mit Abstand grösste Wertschöpfung der Bauunternehmen entsteht nämlich im Bauprozess selbst, und die Baustoffkosten haben nur einen kleinen Anteil daran.[5] Da die Preisvorteile von Sekundärbaustoffen bislang kaum spürbar sind, setzen sie die Verantwortlichen nur zurückhaltend ein.

Viele Unternehmen fürchten beim Einsatz von wiederverwendeten Baustoffen Imageschäden, Zusatzkosten wegen längerer Bauzeiten, oder sie rechnen mit höheren Risiken von Folgeschäden.[6] Tatsächlich sind diese Vorbehalte aber vor allem auf mangelnde Erfahrungen mit dem Einsatz von Sekundärbaustoffen für technisch anspruchsvolle Bauaufgaben zurückzuführen. Baunormen, Richtlinien der öffentlichen Beschaffung und nachhaltigkeitsorientierte Baustandards könnten deshalb einen notwendigen Lernprozess beschleunigen.[7]

Ökonomische Anreize zu schwach

Eigentlich würde man erwarten, dass die Baustoffhersteller selbst ein wirtschaftliches Interesse daran haben, vermehrt Bauabfall als günstige Rohstoffquelle einzusetzen. Denn obwohl sein Einsatz zu zusätzlichen Beschaffungs- und Aufbereitungskosten führt, sollten die Einsparungen der Rohstoffkosten diesen Effekt doch ausgleichen. Das ist heute aber kaum der Fall – und zwar, weil der Preis für Primärkies bereits sehr tief ist. Das hat drei Gründe:

Erstens ist der Abbau von mineralischen Rohstoffen schon grundsätzlich relativ günstig. Dieser ist zwar kantonal geregelt, mehrheitlich müssen Kiesgrubenbetreiber die Gesellschaft aber nicht für den Abbau der Rohstoffe entschädigen und die entstandenen Umweltkosten nicht bezahlen. Nur wenige Gemeinden verlangen Entschädigungen, da man mit Kiestransporten das kommunale Strassennetz stark beansprucht. Mit der sogenannten Planungsmehrwertentschädigung bietet das Raumplanungsgesetz neu zwar die Möglichkeit, diese Lücke zu schliessen – aber nur für neue Abbaustandorte und nicht gesamtschweizerisch.

Zweitens ist der Kiespreis in den letzten Jahren weiter gesunken. Der Grund: Traditionell dient sauberer Aushub von Baugruben beim Neubau dazu, ausgebeutete Kiesgruben wieder aufzufüllen. Wenn aber mehr Aushub anfällt, als Primärkies abgebaut wird, entsteht mit den Jahren ein Überschuss an Aushubmaterial. Diese Situation beobachtet man bereits heute in urbanen Zentren wie Zürich und auch infolge von Grossprojekten (z. B. im Tunnelbau). Der immer knappere Platz für das Deponieren von Aushub führt zu steigenden Preisen. Das lukrative Ablagerungsvolumen für sauberen Aushub wiederum erhält ein Unternehmen durch die Förderung von Primärkies. Aufgrund des dadurch steigenden Angebots ist der Kiespreis weiter gesunken.

Der dritte Grund ist die geologische Situation der Schweiz. Aufgrund dieser verfügen wir regional über hervorragende Abbaustellen für Kies, Kalk und Mergel, an denen Baustoffe kostengünstig und in hoher Qualität hergestellt werden können. Wegen der kleinräumigen Schweiz und der zunehmenden Verlagerung auf die Schiene lohnt sich auch ein Transport über weitere Strecken. Damit können regionale Knappheiten innerhalb der Schweiz ausgeglichen und die Preise tief gehalten werden.

Was tun?

Will man eine Kreislaufwirtschaft mineralischer Baustoffe in der Schweiz fördern, muss aufgrund der genannten Preisentwicklungen vor allem der Einsatz von Sekundärbaustoffen gefördert werden. Dazu braucht es Lernprozesse im Bau und Preisvorteile für Sekundärbaustoffe. Stärkere Eingriffe der Politik sind dafür nicht zwingend. Vielmehr muss man bereits vorhandene Instrumente anpassen, um ihre Wirksamkeit zu erhöhen.

Eine Möglichkeit dazu bietet die bereits erwähnte Deponieknappheit für Aushub. In einigen Regionen der Schweiz trägt die Knappheit dazu bei, dass immer mehr Kies gefördert und so der Preis von Primärkies niedrig gehalten wird. Diese Situation kann man ändern. Einerseits indem man den Deponieraum für mineralische Bauabfälle verknappt und andererseits indem man zusätzliche Ablagerungsmöglichkeiten für sauberen Aushub schafft, etwa durch die Bewilligung grossflächiger Aufschüttungen. Heute ist die Schweiz aufgrund des Landschaftsschutzes noch zurückhaltend gegenüber solchen Terrainveränderungen. Aber eine solche unkonventionelle Massnahme könnte dazu beitragen, dass sich die Ertragslogik der Kieshersteller ändert und Sekundärbaustoffe an Attraktivität gewinnen.[8]

Heute sind die Kantone beauftragt, die Versorgung mit Kies und Deponievolumen über mehrere Jahrzehnte zu gewährleisten. Dazu weisen sie in der Richtplanung neue Standorte für Kiesgruben und Deponien aus. Aber die Bauwirtschaft produziert und liefert auch über Kantonsgrenzen hinweg und reagiert auf Nachfrageänderungen. Dadurch passt sie sich relativ schnell an veränderte Rahmenbedingungen an und versteht es, von unterschiedlichen kantonalen Politiken zu profitieren. Um wirksamer zu lenken, muss sich daher künftig die Koordination zwischen den Kantonen deutlich verbessern.

Eine fiskalische Lenkung für mineralische Baustoffe und Bauabfälle wird heute vor allem auf kommunaler und kantonaler Ebene diskutiert (z. B. Deponiegebühren). Das ist allerdings wenig wirksam und führt zu Wettbewerbsverzerrungen. Eine interessante Alternative ist die sogenannte vorgezogene Recyclinggebühr. Sie wird bereits schweizweit für verschiedene Abfälle wie Getränkeverpackungen oder elektronische und elektrische Geräte erfolgreich angewandt. Eine solche Gebühr würde nur beim Einsatz von Primärkies anfallen, wodurch Bauherren einen spürbaren Anreiz erhielten, Primärkies durch Sekundärbaustoffe zu ersetzen. Wenn die Gebühr beim ausführenden Bauunternehmen obligatorisch erhoben würde, hätten auch ausländische Kieshersteller keinen Wettbewerbsvorteil. In Verbindung mit anderen Anreizsystemen – etwa einem verbindlichen nachhaltigen Baustandard – könnte ein Wandel angestossen werden. Die Baukosten würden sich nicht erhöhen, wenn gleichzeitig Rückbau und Wiederverwertung finanziell gefördert werden.

  1. Rubli und Jungbluth (2005). []
  2. Gauch et al. (2016). []
  3. Siehe Verordnung über die Vermeidung und die Entsorgung von Abfällen (Abfallverordnung, VVEA). []
  4. Mehr zum Forschungsprogramm im Artikel von Nicola Blum und Harald Desing in diesem Schwerpunkt. []
  5. Meglin, Kytzia und Habert (2022). []
  6. Knoeri et al. (2014). []
  7. Kliem, Scheidegger und Kopainsky (2021). []
  8. Kliem, Scheidegger und Kopainsky (2021). []

Bibliographie

Zitiervorschlag: Susanne Kytzia ; Alexander Scheidegger ; Ronny Meglin ; Daniel Kliem (2022). Falsche Anreize erschweren das Recycling von Baustoffen. Die Volkswirtschaft, 12. April.