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Investitionskontrollen: Fluch oder Segen?

Der Bund soll Übernahmen von sicherheitsrelevanten Firmen durch ausländische Investoren in Zukunft prüfen – der Bundesrat hat einen entsprechenden Gesetzesentwurf in die Vernehmlassung geschickt. Während dies aus ökonomischer Sicht nicht sinnvoll scheint, sind Sicherheitsbedenken durchaus angebracht.
Hochspannungsleitungen des Netzbetreibers 50Hertz in Berlin. Die deutsche Regierung verhinderte 2017 die Beteiligung eines chinesischen Investors am Elektrizitätsunternehmen. (Bild: Keystone)

Immer mehr Staaten regulieren Firmenübernahmen durch ausländische Investoren: Zwei Drittel aller OECD-Länder verfügen mittlerweile über Investitionsprüfungen – darunter Frankreich, Deutschland, USA, aber auch kleine Länder wie Finnland oder Österreich.[1] Das Instrument ist je nach Land unterschiedlich ausgestaltet. Grundsätzlich zielt es darauf ab, die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu schützen.

Kritisch betrachtet werden nebst Auslandsinvestitionen in Unternehmen aus der Rüstungsbranche insbesondere auch Investitionen in kritische Infrastrukturen beispielsweise in den Bereichen Energie oder Telekommunikation. So stemmte Deutschland sich etwa 2017 gegen den Verkauf des Stromnetzbetreibers 50Hertz an die State Grid Corporation of China. Auch Übernahmen von Unternehmen, die Güter herstellen, die sowohl für zivile als auch für militärische Zwecke verwendet werden können (sogenannte Dual-Use-Güter), werden im Ausland häufig geprüft.[2]

Gesetzesentwurf für die Schweiz

Auch in der Schweiz steigt der politische Druck, ausländische Investitionen zu prüfen. Eine Motion des Walliser Mitte-Ständerats Beat Rieder hat den Bundesrat 2018 aufgefordert, die «Schweizer Wirtschaft durch Investitionskontrollen» zu schützen. Im Mai 2022 hat der Bundesrat deshalb einen Vorentwurf für ein Investitionsprüfgesetz in die Vernehmlassung geschickt. Die vorgeschlagene Investitionsprüfung zielt darauf ab, Gefährdungen oder Bedrohungen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit abzuwenden, die aus der Übernahme von ausländischen Unternehmen entstehen könnten.

Im Rahmen dieses Vorentwurfs hat das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) das Beratungsunternehmen BSS und die ZHAW School of Management and Law beauftragt, die ökonomischen Kosten der Vorlage abzuschätzen (Regulierungsfolgenabschätzung).[3] Im Folgenden sind die wichtigsten Erkenntnisse dieser Studie aufgeführt.

Aus unserer Sicht ist klar: Ausländische Direktinvestitionen in inländische Unternehmen sind grundsätzlich positiv. Der Wohlstand der Bevölkerung und die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen hängen in der kleinen und offenen Schweizer Volkswirtschaft direkt vom Zugang zu internationalen Kapital- und Absatzmärkten sowie von der Einbindung in globale Wertschöpfungsketten ab.

Sicherheitspolitische Gefahren

Trotzdem wird sich die Schweiz mit der Realität arrangieren müssen, dass es Staaten gibt, die Direktinvestitionen einsetzen, um politische Ziele zu verfolgen. Die Instrumentalisierung von Direktinvestitionen durch die Politik ist ein klassisches Beispiel für die Ausübung von «Soft Power».[4] Dabei ist dies keine Erfindung Chinas, das mit der Belt-and-Road-Initiative politischen Druck auf andere Staaten ausübt. Bereits der Marshallplan der USA für den europäischen Wiederaufbau nach dem Zweiten Weltkrieg beruhte auf diesem Prinzip – wie auch die Wandel-durch-Handel-Doktrin, die lange die Politik des Westens gegenüber Russland und China bestimmte.

Die Gefahr, dass die nationale Sicherheit und die öffentliche Ordnung durch politisch motivierte Investitionen gefährdet werden könnten, erachten wir durchaus als real. Bislang sind aus der Schweiz zwar keine derartigen Gefährdungen bekannt. Diese lassen sich für die Zukunft aber nicht ausschliessen.

Allerdings bestehen in der Schweiz bereits zahlreiche Instrumente, mit denen diesem Risiko begegnet werden kann. Kritische Infrastrukturen – wie die Wasser- und die Stromversorgung oder Strassen und Schienen – sind bereits heute gut geschützt, beispielsweise, da sie sich in Staatsbesitz befinden. Weniger gut geschützt sind die Bereiche Rüstungs- und Dual-Use-Güter sowie sicherheitskritische IT-Dienstleistungen und die Bereiche Pharma und Gesundheitstechnologien. Diese potenzielle Sicherheitslücke könnte mit einer Investitionsprüfung geschlossen werden.

 Teure Rechtsunsicherheiten

Allerdings stehen dem potenziellen sicherheitspolitischen Nutzen enorme wirtschaftliche Kosten gegenüber: Eine Investitionsprüfung würde erhebliche Rechtsunsicherheiten für die Schweizer Unternehmen und deren ausländische Investoren schaffen. Denn die Investitionsprüfung würde genau in die kritische Phase zwischen dem «Signing» und dem «Closing» eines Übernahmedeals fallen, da der Genehmigungsprozess vor dem Vollzug der Übernahme abgeschlossen sein muss. Verfahrenstechnische Hürden drohen Bieterprozesse zu verlangsamen. Zudem könnten sich potenzielle Käufer abwenden.

Die Standortattraktivität und die Wettbewerbsfähigkeit dürften somit unter einer Investitionsprüfung leiden. Eine hürdenfreie internationale Vernetzung ist jedoch zentral für die Schweizer Industrie mit ihrem kleinen Heimmarkt: Die Schweiz ist zu klein, als dass sie in sich geschlossene Wertschöpfungsketten im Inland aufbauen könnte. Dies gilt insbesondere für die Bereiche, die eigentlich geschützt werden sollen, wie beispielsweise den Rüstungsbereich (Stichwort: «Kampfjet»).

Auf das Wesentliche beschränken

Im Lichte der wirtschaftlichen Kosten ist es wichtig, eine Investitionsprüfung so zu gestalten, dass lediglich Investitionen mit einem hohen Gefährdungspotenzial gemeldet und geprüft werden. Der Vorentwurf des Bundesrats scheint dies zu leisten. Er unterscheidet zwischen privaten und staatlichen oder staatsnahen Investoren. Bei Übernahmen durch private Investoren beschränkt sich die Prüfung auf sicherheitsrelevante Branchen. Bei staatlichen und staatsnahen Investoren hingegen werden alle Übernahmen geprüft, da von diesen laut Einschätzung des Bundesrates die grösste potenzielle Gefährdung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit ausgeht.

Die Investitionsprüfung gilt dabei nur dort, wo ausländische Investoren die Kontrolle über ein inländisches Zielunternehmen übernehmen. Minderheitsbeteiligungen sind hingegen nicht betroffen. Zudem ist im Vorentwurf eine Bagatellschwelle vorgesehen, welche kleine Unternehmen von der Investitionsprüfung befreien würde.

Auf der Basis unserer Analyse des Investitionsgeschehens der letzten fünf Jahre gehen wir davon aus, dass die Behörden pro Jahr zwischen 23 und 45 Übernahmen prüfen müssten.

Durch eine Kalibrierung der Schwellenwerte lässt sich die Fokussierung der Investitionsprüfung potenziell noch weiter optimieren. Wir empfehlen jedoch, erst nach einer allfälligen Einführung auf der Basis gesammelter Erfahrungen Anpassungen vorzunehmen. Auch empfehlen wir eine unverbindliche Vorklärung anzubieten, um die Rechtsunsicherheit bei den betroffenen Unternehmen noch weiter abzubauen.

Voraussetzung für eine effektive Investitionsprüfung ist, dass die Kontrollbehörde mit zielführenden Kompetenzen und genügend Mitteln ausgestattet wird. Das neue Instrument muss dabei transparent und berechenbar für die Wirtschaftsakteure ausgestaltet sein. Andernfalls droht der Worst Case: Der potenzielle sicherheitspolitische Nutzen kann nicht realisiert werden, und die Rechtsunsicherheit bei den Unternehmen und der volkswirtschaftliche Schaden steigen.

Ein politischer Entscheid

Zusammenfassend halten wir fest: Der sicherheitspolitische Nutzen von Investitionsprüfungen ist nicht zu leugnen. Dem stehen allerdings hohe wirtschaftliche Kosten gegenüber. Da sich insbesondere der Sicherheitsnutzen nicht quantifizieren lässt, können wir keine klare Empfehlung für oder gegen eine Einführung der Investitionsprüfung geben.

Eine Investitionsprüfung sollte aus unserer Sicht grundsätzlich nur eingeführt werden, sofern es gelingt, die Investitionsprüfung ausschliesslich auf die sicherheitskritischsten Auslandsinvestitionen zu fokussieren. Kategorisch abzulehnen ist jedoch die Maximalvariante, nach der alle Auslandsinvestitionen geprüft würden – schlimmstenfalls auch nach industriepolitischem Gutdünken, beispielsweise unter dem Vorwand, Arbeitsplätze oder Technologien zu schützen. Denn auch in Zukunft, wie auch immer die Weltordnung dann aussehen mag, wird die Schweiz auf die Einbindung in globale Wertschöpfungsketten und Kapitalmärkte angewiesen sein.

  1. Unctad (2019). []
  2. Meyer, Braun und Huddleston (2022). []
  3. Meyer, Braun und Huddleston (2022). []
  4. Vgl. Nye (2004); Lenihan (2018), S. 42. []

Bibliographie

Zitiervorschlag: Niclas Meyer ; Markus Braun ; Claudio Cozza (2022). Investitionskontrollen: Fluch oder Segen. Die Volkswirtschaft, 19. Mai.