Schweizer Solidarität mit Schönheitsfehlern

Der Föderalismus ist tief in der institutionellen Tradition der Schweiz verwurzelt. Im Herzen des föderalen Systems stehen zwei Prinzipien: das Subsidiaritätsprinzip und die fiskalische Äquivalenz. Dem Subsidiaritätsprinzip folgend sollte der Bund nur Aufgaben übernehmen, welche Kantone oder Gemeinden nicht selber erfüllen können, so beispielsweise die Landesverteidigung. Das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz besagt, dass die Nutzer öffentlicher Leistungen auch für deren Kosten aufkommen sollten. Ein Beispiel sind sogenannte Zentrumslasten: Wenn das kulturelle Angebot eines Kantons von Einwohnern eines anderen Kantons genutzt wird, müsste der Nachbarkanton ebenfalls Beiträge zur Finanzierung leisten, um die fiskalische Äquivalenz aufrechtzuerhalten. Mit der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung (NFA) im Jahr 2008 wurden diese Prinzipien fest in der Bundesverfassung verankert.

Föderales Politiklabor

Doch wozu gibt es überhaupt die komplizierte dezentrale Organisation staatlicher Aufgaben? Weil öffentliche Leistungen auf lokaler Ebene tendenziell effizienter erbracht werden können als von einem Zentralstaat, argumentierte 1972 der US-amerikanische Ökonom Wallace E. Oates mit seiner Dezentralisierungstheorie.[1] Ihm zufolge kennen lokale Regierungen die lokal vorherrschenden Präferenzen ihrer Bürger besser als der weiter entfernte Zentralstaat, weshalb sie die Wünsche entsprechend passender adressieren können.

Die bessere Informationslage ist aber nicht der einzige Vorteil des Fiskalföderalismus. Der Föderalismus ist auch eine Art Politiklabor.[2] Denn wenn mehrere lokale Regierungen selbst über ihre Politik entscheiden können, werden häufiger unterschiedliche Lösungsansätze für dasselbe Problem ausprobiert. Das steigert die Innovationskraft des öffentlichen Sektors, während der potenzielle Schaden solcher Versuche für eine ganze Nation eher gering bleibt. Sollte ein Lösungskonzept nicht funktionieren, so werden die Kosten nur von einem begrenzten Teil der Bürger getragen. Funktioniert ein Lösungskonzept, können es die anderen Gliedstaaten übernehmen. In einem Zentralstaat hingegen müssten diese Kosten von allen getragen werden.

Disziplinierende Eigenverantwortung

Ein konsequenter Fiskalföderalismus setzt voraus, dass Gemeinden und Kantone über Einnahmen- und Ausgabenautonomie verfügen. Ist der Nutzerbereich einer öffentlichen Leistung auch räumlich klar abgegrenzt, ist die fiskalische Äquivalenz erfüllt. Die Eigenverantwortlichkeit hat zudem eine disziplinierende Wirkung auf regionale Finanzpolitiker und fördert den sorgfältigen Umgang mit Steuergeldern.[3]

Verstärkt wird diese Disziplin durch den Wettbewerb zwischen den Gebietskörperschaften. Denn die Bürger können «mit den Füssen abstimmen» und ziehen dorthin, wo das Angebot öffentlicher Leistungen und deren Kosten in Form von Steuern aus ihrer Sicht optimal ist. Der Wettbewerb führt dazu, dass das Angebot öffentlicher Güter besser mit den tatsächlichen Bedürfnissen der Einwohner übereinstimmt.[4]

Trotz dieser Vorteile birgt der fiskalische Wettbewerb auch Herausforderungen: Er kann die fiskalische Ungleichheit zwischen den Gebietskörperschaften verschärfen und zu einer Ressourcenkonzentration in einigen wenigen Regionen führen. Wenn attraktive Standort- und Steuerpolitiken einer Region steuerbare Ressourcen aus benachbarten Gebieten anziehen, geraten weniger wohlhabende Regionen womöglich ins Hintertreffen. Das kann dazu führen, dass sie nicht mehr in der Lage sind, ihre öffentlichen Aufgaben angemessen zu erfüllen.[5]

Das Trilemma des Finanzausgleichs

Um allfällige negative Effekte des Föderalismus abzumildern, kann ein Finanzausgleich helfen.[6] Dieser soll die finanziellen Lasten und Leistungen zwischen den staatlichen Akteuren ausgewogener verteilen, ohne die Autonomie von Gemeinden und Kantonen zu untergraben. Das soll die soziale und wirtschaftliche Kohäsion innerhalb des föderalen Systems stärken.

Wie man ein solches Finanzausgleichssystem gestaltet, ist auch eine politische Frage. Ähnlich wie in der Sozialpolitik gibt es nämlich Zielkonflikte. Konkret besteht ein Trilemma zwischen der Höhe der finanziellen Mindestausstattung pro Kanton, der Finanzierbarkeit und den effektiven Anreizen für die Kantone, ihre Finanzkraft ohne Transfers zu erhöhen.[7] Es können nur zwei dieser Funktionen gleichzeitig erfüllt werden. Will man effektive Anreize schaffen, muss man nämlich die Progression des Systems stark reduzieren. Will man gleichzeitig eine hohe finanzielle Mindestausstattung der Kantone sicherstellen, ist jedoch die langfristige Finanzierbarkeit nicht sichergestellt. Und umgekehrt genügt die Mindestausstattung wahrscheinlich nicht, wenn man die Finanzierbarkeit erhalten möchte. Ein System ohne Fehlanreize zu gestalten, ist deshalb politisch schwierig.

Ausgleich mit Fehlanreizen

Mit diesen Zielkonflikten kämpft auch der Schweizer Finanzausgleich. Dort wird die Ausgleichsfunktion primär durch den sogenannten Ressourcenausgleich erfüllt, der für etwa 80 Prozent der Umverteilung im Finanzausgleich verantwortlich ist. Er soll sicherstellen, dass jeder Kanton über genügend finanzielle Mittel zur Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben verfügt. Zur Berechnung dieser Transfers wird der sogenannte Ressourcenindex je Kanton herangezogen (siehe Kasten). Dieser bestimmt, welcher Kanton zahlt und wer etwas erhält (siehe Abbildung).

Die meisten Kantone profitieren vom Ressourcenausgleich (2023)

INTERAKTIVE GRAFIK

Der Finanzausgleich erzielt eine Angleichung der Finanzkraft der Kantone. Allerdings: Er führt auch zu Fehlanreizen. Das gilt insbesondere für die Nehmerkantone. Ein Problem sind die sogenannten Grenzabschöpfungsquoten. Sie zeigen, um wie viel die Transferzahlungen an einen Nehmerkanton abnehmen beziehungsweise um wie viel sich die Zahlungen eines Geberkantons erhöhen, wenn das Ressourcenpotenzial wächst. Wenn ein Kanton also durch eine attraktive Standortpolitik ein neues Unternehmen zu sich lockt, trägt dessen Gewinn für den Kanton dazu bei, dass man weniger Transfers erhält oder mehr Gelder in den Finanzausgleich einbezahlen muss.

Viele Nehmerkantone wie etwa der Jura und das Wallis haben aufgrund hoher Grenzabschöpfungsquoten finanzpolitisch betrachtet nur geringe Anreize, ihre Standortattraktivität zu erhöhen. Das heisst: Ein Anstieg ihres Ressourcenpotenzials würde zu einem Rückgang der Transferzahlungen führen, den auch neue Steuereinnahmen nicht kompensieren können.[8] Zusätzlich zeigt die politische Ökonomie, dass Transfereinnahmen eher zur Ausgabenerhöhung als zur Reduktion der Steuerlast genutzt werden.[9] Dieser sogenannte Flypaper-Effekt verstärkt potenziell die Anreizproblematik.

Mindestausstattung reduzieren?

So weit die finanzpolitischen Herausforderungen. Gleichzeitig konnte der Nationale Finanzausgleich die bereits vor 2008 bestehende Tendenz einer zunehmenden Zentralisierung und Aufgabenverflechtung nicht aufhalten,[10] die sich etwa in der Bildungs- und der Gesundheitspolitik zeigt. Das kostet die Kantone politischen Handlungsspielraum und widerspricht den Zielen des Finanzausgleichs, die eigentlich einen Abbau der Aufgabenverflechtungen zwischen Bund und Kantonen fordern.

Weil der Finanzausgleich zum gesellschaftlichen Zusammenhalt beiträgt und einen fairen Föderalismus ermöglicht, sollte man ihm Sorge tragen. Um den genannten Problemen entgegenzuwirken und den Schweizer Föderalismus zu stärken, würden sich eine Adjustierung des Finanzausgleichs und ein Abbau der Aufgabenverflechtung zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden anbieten. Um die Problematik bei den Grenzabschöpfungsquoten zu mildern, könnten zum Beispiel Alternativen zum progressiven Verteilschlüssel diskutiert werden. Wegen der erwähnten Zielkonflikte würde dies allerdings bedeuten, dass eine Reduktion der Mindestausstattung womöglich notwendig wäre, um die Finanzierbarkeit des Systems aufrechtzuerhalten. In welche Richtung es gehen soll, gilt es bei zukünftigen Reformen des Finanzausgleichssystems auszuarbeiten.

1. Oates (1972). []
2. Oates (1999). []
3. Olson (1969); Pitlik und Schmid (2000). []
4. Tiebout (1956). []
5. Wilson (1999). []
6. Köthenbürger (2002). []
7. Leisibach und Schaltegger (2019). []
8. Leisibach und Schaltegger (2019). []
9. Hines und Thaler (1995). []
10. Siehe Schaltegger, Portmann und Winistörfer (2023) sowie Schaltegger und Winistörfer (2014). []