Wohnungsbau zwischen Markt und Staat

Die Schweizer Wohnbevölkerung ist zwischen 2000 und 2022 um 22 Prozent von 7,2 auf heute 8,7 Millionen gewachsen.[1] Den grössten Anteil daran hat die Nettozuwanderung von 1,3 Millionen, aber auch die steigende Lebenserwartung hat dazu beigetragen. Zugenommen hat die Bevölkerungszahl insbesondere in den grossen Metropolregionen. So gehörten Zürich und Lausanne in den letzten 13 Jahren zu den am schnellsten wachsenden Metropolregionen in Europa.[2] Zusätzlich zum Anstieg der Wohnbevölkerung ist die durchschnittliche Anzahl Personen in einem Haushalt gesunken[3], und der Quadratmeterkonsum pro Person ist um 5,9 Prozent gestiegen.[4]

Die aussergewöhnliche Ausweitung der Wohnraumnachfrage in der Schweiz seit der Jahrtausendwende führte zu einem aussergewöhnlichen Anstieg der Wohnpreise.[5] So stiegen die Mieten gesamtschweizerisch um rund 30 Prozent, die Preise für Stockwerkeigentum und Einfamilienhäuser um 80 bis 94 Prozent.[6] Neben dem Anstieg der Anzahl Haushalte ist der Anstieg der Einkommen ein wichtiger Nachfragefaktor. Diese Preisdynamik führte zu einer signifikanten Ausweitung des Wohnraumangebots. Zwischen 2000 und 2022 stieg die Anzahl Wohnungen in der Schweiz um 33 Prozent oder 1,2 Millionen Einheiten.[7] Die fast stetig sinkenden Zinsen in diesem Zeitraum[8] erleichterten die Finanzierung dafür.

Markt reagiert durch Angebotsausweitung

Wie die Zahlen zeigen, haben die marktwirtschaftlichen Kräfte grundsätzlich effizient auf die aussergewöhnliche Nachfragedynamik reagiert. Preissignale von steigenden oder fallenden Mieten reflektieren veränderte Präferenzen für Orte oder Wohnungstypen und sorgen so für zusätzliches Angebot genau an den Orten, an denen der volkswirtschaftliche Wert am höchsten ist.

Da in der gleichen Zeitspanne die Einkommen in der Schweiz stark angestiegen sind, haben sich die durchschnittlichen Ausgabenanteile für Wohnraum am verfügbaren Einkommen auch kaum verändert.[9] Der Ausgabenanteil liegt in der Schweiz im Durchschnitt bei 21 Prozent und damit sehr nahe am OECD-Schnitt.[10] In den Metropolregionen mit den grössten Wohnpreissteigerungen sind dabei die Einkommen besonders stark gestiegen. Das Verhältnis von Löhnen zu lokalen Wohnkosten bleibt damit auch in den Metropolregionen weiterhin attraktiv, wie die nach wie vor anhaltende Zuwanderung bestätigt.

Aus der beschriebenen Entwicklung lässt sich keine allgemeine Krise auf dem Wohnungsmarkt der Schweiz erkennen. Die hohe Dynamik sorgt jedoch für lokale Herausforderungen und Umverteilungseffekte insbesondere zwischen angestammten Bewohnern und Zuzügern. Die gestiegenen Wohnkosten in den grossen Agglomerationen treffen Haushalte mit einem geringeren Einkommen überproportional stark und verdrängen diese ins günstigere Umland (Gentrifikation).

Aus diesem Grund wird die Rolle des Staats im Schweizer Wohnungsmarkt aktuell oft diskutiert. Gefordert werden der Abbau von Einschränkungen in der Raumplanung, eine stärkere Regulierung der Mietpreise oder die Subventionierung von preisgünstigem Wohnraum. Wie sind diese Massnahmen aus volkswirtschaftlicher Sicht zu bewerten?

Lockerung raumplanerischer Vorschriften

Vor allem der Bausektor und Immobilienentwickler sagen, dass Auflagen der Raumplanung den Bau von zusätzlichem Wohnraum stark einschränkten und damit die Wohnpreise in die Höhe trieben. Dazu zählen etwa tiefe Ausnutzungsziffern, grosse Gebäudeabstände, niedrige Gebäudehöhen oder fehlendes Bauland. Anpassungen bei der Raumplanung könnten in der Tat die Wohnbautätigkeit fördern.[11] Raumplanung verfolgt jedoch wichtige volkswirtschaftliche Ziele. Wenn der Wohnbau Externalitäten wie Umweltschäden, Zersiedelung, steigende Ballungskosten oder Immissionen mit sich bringt, weicht der private Wert des Wohnraums vom gesellschaftlichen Wert ab. Die staatliche Raumplanung soll deshalb sicherstellen, dass diese Externalitäten vom Markt richtig berücksichtigt werden.

Dies auch mit dem Ziel, über lange Zeiträume zu planen und dabei nicht nur der Wohlfahrt heutiger, sondern auch zukünftiger Generationen Rechnung zu tragen. Dabei ist wichtig, festzuhalten, dass die Raumplanung nur einen moderierenden Effekt hat: Sie koordiniert das Angebot in dem Sinne, dass sie die Kosten der Angebotsausweitung an gewissen Orten erhöht oder reduziert. Eine Deregulierung der Raumplanung muss deshalb die gewünschte Förderung der Wohnbautätigkeit gegen die unerwünschten Externalitäten abwägen.[12]

Die Senkung der Wohnpreise durch eine Ausweitung der Wohnbautätigkeit würde die Schweiz als Zielland noch attraktiver machen und damit die Zuwanderung weiter anheizen. Der Abbau von Einschränkungen der Raumplanung könnte damit langfristig vor allem das Bevölkerungswachstum anheizen, aber die Wohnpreise kaum senken. Davon würden vor allem die Bodenbesitzer profitieren, falls der Mehrwert nicht substanziell abgeschöpft würde.

Regulierung der Mietpreise

In der Schweiz sind Mieterhöhungen ohne Mieterwechsel nur eingeschränkt erlaubt. Das gilt grundsätzlich auch bei Mieterinnenwechsel, doch dort sind die Kriterien weniger klar definiert, sodass bei hoher Nachfrage die Mietpreise und die Allokation der Marktlogik folgen. Die Struktur des Mietmarkts in der Schweiz kann damit als eine Mietpreisregulierung dritter Generation mit bindender Regulierung im bestehenden Mietverhältnis und Marktlogik bei Neu- und Wiedervermietungen[13] beschrieben werden (siehe Kasten).

Die Regulierung von Mietpreisen kann auch dazu dienen, räumliche Einkommenssegregation zu vermeiden. Mietpreisregulierung, so die Hypothese, ermöglicht es breiteren sozialen Schichten, an besonders gefragten Orten zu wohnen. Mietpreisregulierung dritter Generation führt jedoch nicht primär zu Umverteilung von Vermietern zu Mietern, sondern zwischen unterschiedlichen Typen von Mietern:[14] Bewohner von Wohnungen mit Bestandesmieten profitieren so von tiefen Mieten an attraktiven Zentrumslagen, während Zuzüger sehr hohe Angebotsmieten bezahlen oder an unattraktive Lagen ziehen müssen.

Mietpreisregulierung verursacht allerdings auch Wohlfahrtskosten. Denn Personen, die lange in derselben Wohnung verweilen und tiefe Bestandesmieten zahlen, haben kaum einen Anreiz umzuziehen. In der Stadt Zürich sind die Angebotsmieten für 3-Zimmer-Wohnungen nur 5 Prozent tiefer als die Bestandesmieten für eine 4-Zimmer-Wohnung. Paare, die sich trennen oder bei denen die Kinder ausgezogen sind, haben deshalb wenig Anreize, eine kleinere Wohnung zu suchen. Man spricht von einem sogenannten Lock-in-Effekt.[15] Es kommt somit zu einer Fehlallokation des Wohnraums.

Da eine Verringerung des Wohnraums durch einen Wohnungswechsel sich oftmals nicht lohnt, richtet sich der unregulierte Markt bevorzugt nach Mietern, bei denen das Gegenteil der Fall ist. Haushalte, die eine positive Nachfrageveränderung erleben (beispielsweise aufgrund von Familienzuwachs), müssen eine grössere Wohnung suchen. Hingegen müssen Haushalte mit einer negativen Nachfrageveränderung (z. B. Auszug eines Kinds) nicht zwingend umziehen. Sie werden nur dann in eine kleinere Wohnung ziehen, wenn der Nutzen des Umzugs durch tiefere Miete höher ist als die Kosten des Umzugs. Die Nachfrage auf dem unregulierten Markt ist somit durch Haushalte mit positiver Nachfrageveränderung geprägt. Dieser Effekt könnte die Diskrepanz zwischen Bautätigkeit und demografischen Entwicklungen in den letzten 10 Jahren erklären (siehe Abbildung). Während das Wachstum der Anzahl Haushalte primär bei den kleinsten Haushalten (Einpersonen- und Zweipersonenhaushalte) stattfand, war das Wachstum des Wohnangebots bei mittelgrossen Wohnungen am höchsten (3- und 4-Zimmer-Wohnungen).

Haushaltsgrösse und Wohnungsgrösse wachsen nicht im Gleichschritt (2012–2022)

INTERAKTIVE GRAFIK

Die substanzielle Ausweitung des Miet- und Wohnraumangebots in der Schweiz über die letzten 20 Jahre zeigt, dass die Schweizer Form der Mietpreisregulierung genügend Anreize für Investitionen in neuen Wohnraum beliess. Striktere Regulierungen auch bei Mieterinnenwechsel wie zum Beispiel aktuell eingeführt in Basel oder Genf dürften die Anreize für Investitionen in Wohnraum hingegen stark reduzieren. Dadurch wird das ursprüngliche Problem hinter den zu hohen Mietpreisen sogar noch verstärkt: ein zu geringes Angebot an Wohnraum und eine zu grosse Nachfrage nach Wohnraum.

Subventionierung von preisgünstigem Wohnraum

Ein weiteres Instrument, um preisgünstigen Wohnraum zu schaffen, sind lokale Subventionen. Die Formen sind vielfältig: Subvention von gemeinnützigen Wohnbaugenossenschaften, öffentlich bereitgestellter Wohnraum oder raumplanerische Lockerungen beim Bau von preisgünstigem Wohnraum. Subventionierter Wohnraum ermöglicht es auch Haushalten mit tiefen Einkommen, an sehr attraktiven Lagen zu wohnen, an die sie wegen der hohen Marktmieten nicht ziehen würden. Das kann der Gentrifikation entgegenwirken, die angestammte Bevölkerung vor einem Preisanstieg schützen und Diversität bewahren oder neu schaffen. Die Subvention von Wohnraum kann auch als finanzielle Unterstützung von Haushalten mit tiefen Einkommen angesehen werden.

In der Schweiz wird nur ein kleiner Anteil des Wohnraums subventioniert. Ansonsten würden die Marktkräfte nahezu vollständig ausgehebelt, und die Kosten stiegen enorm. Es stellt sich deshalb die Frage, wer von diesem preisgünstigen Wohnraum profitieren kann, denn wer möchte nicht zu einer durch allgemeine Steuermittel vergünstigten Miete an einer sehr attraktiven Lage wohnen. Die Zuteilung von subventioniertem Wohnraum sollte deshalb nach klar definierten Kriterien wie Einkommen, Vermögen oder Quartierverbundenheit vergeben werden. Die Kriterien sollten an die mit der Subventionierung verfolgten Ziele geknüpft sein und müssten im politischen Diskurs definiert werden. Sie sollten klar und verständlich kommuniziert werden, um sicherzustellen, dass die Zielgruppen ihren Anspruch erkennen und nutzen können. Klare Kriterien verkleinern auch die Gefahr von Vetternwirtschaft bei der Vergabe.

Die tiefen Mietpreise von subventioniertem Wohnraum bilden allerdings einen Anreiz, mehr Wohnraum zu konsumieren als im Markt. Dem erhöhten Wohnflächenkonsum kann entgegengewirkt werden, indem der Flächenverbrauch als Kriterium integriert wird. So können etwa die Wohnfläche oder die Anzahl Zimmer an die Haushaltsgrösse gekoppelt werden. Diese Bedingungen müssten auch bei einer Änderung der Familiensituation wie dem Wegzug von Kindern durchgesetzt werden. Innerhalb von grossen subventionierten Wohnüberbauungen kann der Wechsel in eine passende Wohnung ohne Verlust des sozialen Netzwerks erfolgen.

Eine grossflächige Subventionierung von Wohnraum auch für neu zugewanderte Haushalte würde die Schweiz als Zielland attraktiver machen und damit die Immigration weiter anheizen. Dies würde wiederum die Preise für nicht subventionierten Wohnraum weiter erhöhen.

Keine einfachen Rezepte

Die aussergewöhnliche Nachfragedynamik der letzten beiden Jahrzehnte hat der Markt durch Angebotsausweitung grundsätzlich gut gemeistert. Die vor allem in den grossen Agglomerationen stark gestiegenen Wohnpreise sind aber eine Belastung für Haushalte mit tiefen Einkommen. Der Staat greift deshalb in Form der Raumplanung sowie mittels Mietpreisregulierung und Subventionen in den freien Markt ein. Solche Eingriffe können die davon profitierenden Haushalte vor dem Anstieg der Wohnpreise schützen; sie verursachen aber negative Nebenwirkungen. Die Gesellschaft muss deshalb die volkswirtschaftlichen Kosten und Nutzen dieser Markteingriffe gegeneinander abwägen. Einfache Rezepte gibt es nicht.

1. Siehe Bundesamt für Statistik. []
2. Eurostat: Data for Metropolitan Regions (Variable met_pjanaggr3 unter Ausschluss zweistelliger Metroreg-Codes). []
3. Siehe Willimann (2023). []
4. Im Jahr 2000 betrug die durchschnittliche Wohnfläche 44 m2, im Jahr 2021 46,6 m2. Siehe Bundesamt für Statistik. []
5. Helfer et al. (2023) zeigen den kausalen Zusammenhang zwischen Zuwanderung und Wohnpreisen für die Schweiz. []
6. Siehe BFS-Mietpreisindex. Büchler et al. (2024) analysiert die Beiträge von Angebots- und Nachfragefaktoren für die Entwicklung der Wohnkosten in der Schweiz. []
7. Siehe Bundesamt für Statistik. []
8. Siehe Hauzenberger et al. (2021). []
9. Siehe Zobrist, Hofer, Galliker (2024). []
10. Siehe OECD. []
11. Büchler et al. (2021) dokumentieren den kausalen Effekt von Deregulierung auf die Wohnbautätigkeit für den Kanton Zürich. []
12. Koster (2024) untersucht die Wohlfahrtseffekte einer potenziellen Deregulierung der Green Belts in England (13% der Landfläche um Ballungszentren sind geschützt und können nicht überbaut werden). Die positiven externen Effekte überwiegen gemäss der Studie die volkswirtschaftlichen Kosten durch weniger Wohnraum. []
13. Dieser Interpretation des Schweizer Systems folgt auch die OECD. OECD Affordable Housing Database (Indikator PH6.1 Rental Regulation). []
14. Siehe Basu und Emerson (2000). []
15. Besonders eindrücklich dokumentiert dies Schläpfer (2023) für Zürich. []