Der Staat setzt den Rahmen – nicht mehr und nicht weniger

Man macht es sich manchmal etwas leicht. Auf die Frage, was eine gute Wirtschaftspolitik sei, antworten wir gemeinhin: Der Staat sorgt für gute Rahmenbedingungen. Diese Feststellung ist nicht falsch – mag aber über die Jahre hinweg dann doch zu stark vereinfachend wirken. Die Frage nach den Aufgaben und Grenzen des Staats begleitet uns seit Jahrhunderten. Die Antworten darauf füllen hochleistungsfähige Rechenzentren.

Das Seco beachtet ordoliberale Grundsätze

Bei der Erarbeitung von wirtschaftspolitischen Entscheidungsgrundlagen für den Bundesrat und für das Parlament sieht sich das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) laufend mit der Grundsatzfrage nach dem staatlichen Handlungsbedarf konfrontiert. Dies gilt nicht nur in den Kernthemen des Seco, wie zum Beispiel der Aussenwirtschaftspolitik, der Arbeitsmarktpolitik oder der Wettbewerbspolitik. Das Seco analysiert auch wirtschaftspolitisch wichtige Vorlagen anderer Bundesämter, bei welchen die staatlich lenkende Hand eine zentrale Rolle spielt – etwa bei der Klimapolitik, der Sozialpolitik oder der Infrastrukturpolitik.

In der täglichen Arbeit stützt sich das Seco primär auf die ökonomische Analyse. Darüber hinaus geben aber auch ordnungspolitische Grundlagen Orientierung, wie zum Beispiel der verfassungsmässige Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit als Kern einer regelgebundenen Wirtschaftspolitik oder die Zweckmässigkeit und Effizienz staatlicher Regulierungen wie ein volkswirtschaftlich positives Nutzen-Kosten-Verhältnis oder eine geringe administrative Belastung. Normative Eckpfeiler können ein hilfreicher Kompass bei der Umsetzung von Erkenntnissen aus Theorie und Evidenz sein. Diese Orientierung ist für die Entscheidungsträger der Wirtschaftspolitik gerade dann hilfreich, wenn die positive ökonomische Analyse für die Schweiz keine eindeutigen Ergebnisse hervorbringt.

Regelgebundene Wirtschaftspolitik

Für ein spannendes Spiel sind gute Regeln wichtiger als die Spielenden selbst.[1] Diese Feststellung von James Buchanan, Nobelpreisträger und Vorreiter der Neuen Politischen Ökonomie, betont die kaum überschätzbare Bedeutung einer regelgebundenen Wirtschaftspolitik. Das Prinzip «Gute Rahmenbedingungen sichern» verinnerlicht diese Überzeugung. Der Staat soll vorhersehbare verbindliche Regeln setzen, im Rahmen derer private Akteure wie Konsumierende, Arbeitnehmende, Arbeitgebende, Unternehmer oder Investorin ihren wirtschaftlichen Tätigkeiten nachgehen. Umgekehrt ist auf unvorhersehbare behördliche Interventionen zu verzichten. Selbstredend sind Ausnahmen in besonders schweren Krisen wie einer Pandemie oder einer Rezession denkbar.

Das Wesen der Wirtschaftsordnung der Schweiz gründet in Art. 94 bis 96 der Bundesverfassung. Bund und Kantone müssen sich an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit halten. In diesen verfassungsrechtlichen Grundlagen werden Prinzipien wie die Wettbewerbsneutralität staatlichen Handelns oder die Einheit des Schweizerischen Wirtschaftsraums geregelt. «Die Wirtschaftsfreiheit ist ein zentrales Element der freiheitlichen, sozialverpflichteten und wettbewerbsorientierten schweizerischen Wirtschaftsverfassung.»[2] In einer etwas weiter gefassten Interpretation sind unter dem Primat der Wirtschaftsfreiheit konkret protektionistische Marktabschottungen, erhebliche Wettbewerbsverzerrungen oder die staatliche Lenkung der Wirtschaftsstruktur zu unterbinden. [3]

Eine Regelgebundenheit der Wirtschaftspolitik lässt sich auch ökonomisch begründen. Demnach kann bei Marktversagen eine staatliche Regelung zu einer besseren Funktionsfähigkeit von Märkten führen. Beispiele von Marktversagen kennt man etwa bei natürlichen Monopolen in ­leitungsgebundenen Infrastrukturbereichen wie Strom- oder Gasleitungen. Oder dann im Umweltbereich, wenn die wirtschaftliche Produktion oder der Konsum zu einer Übernutzung natürlicher Ressourcen wie Luft, Boden oder Wasser führen. Eine regelgebundene Politik kann in solchen Fällen Regulierungen der Infrastruktur oder der Umweltpolitik vorschlagen. Dabei ist aber auch immer das Gegenstück des Marktversagens, nämlich Regulierungsversagen durch staatliche Fehleingriffe, zu beachten. Die Beweislast für ein notwendiges Eingreifen liegt deshalb beim Staat: Er soll seinen Handlungsbedarf im Sinne von Marktversagen nachvollziehbar aufzeigen.

Zweckmässige und effiziente Regulierung

Die Gestaltung der Wirtschaftspolitik im Alltag richtet sich auch nach Prinzipien einer guten, sprich effizienten Regulierung. Die Bundesbehörden sind deshalb angehalten, bei Regulierungsvorhaben eine Regulierungsfolgenabschätzung vorzunehmen. Dazu hat das Seco international anerkannte methodische Grundlagen erarbeitet. Diese erlauben eine systematische Untersuchung und Darstellung der volkswirtschaftlichen Auswirkungen staatlicher Interventionen.

Eine ökonomisch fundierte Regulierungsfolgenabschätzung stärkt die marktwirtschaftliche Wirtschaftsordnung dank einer vorausschauenden Analyse der Notwendigkeit staatlichen Handelns. Untersucht werden zudem alternative Handlungsoptionen, Auswirkungen auf einzelne Gruppen und die Gesamtwirtschaft sowie die effiziente Umsetzung im Vollzug. Zu beachten sind insbesondere Dimensionen wie Kosten, Nutzen und Verteilungswirkungen von Regulierungen.

Transparente Regeln insbesondere in Krisen

Glaubwürdige und vorhersehbare Regeln sind auch in Krisenzeiten von besonderer Bedeutung. So setzt die Schweizer Wirtschaftspolitik bei üblichen konjunkturellen Abschwüngen primär auf die gut ausgebauten automatischen Stabilisatoren wie die konjunkturneutrale Stabilität der staatlichen Ausgaben oder die Kurzarbeitsentschädigung.[4] Mit anderen Worten: Der Bund ist in Zeiten wirtschaftlicher Flaute beim Einsatz von diskretionären Stabilisierungsmassnahmen zurückhaltend. Dieser Zurückhaltung liegt die ökonomische Einschätzung zugrunde, dass es zum einen in einer offenen Volkswirtschaft kaum möglich ist, die Konjunktur mittels Ad-hoc-Massnahmen zu beeinflussen. Zum anderen ist eine politische Umsetzung diskretionärer Massnahmen innert Quartalsfrist grundsätzlich schwierig.

Aus diesen Gründen muss sich der Rückgriff auf wirtschaftspolitische Massnahmen, die über die automatischen Stabilisatoren hinausgehen, auf schwere Krisen beschränken. Selbst dann ist es zentral, dass die Krisenmassnahmen regelgebunden sind. Konkret sollten sie zeitgerecht, zielgerichtet und befristet wirken. Dieses international bewährte Prinzip der drei T («timely», «targeted», «temporary») war in den vergangenen Krisenjahren für die Politikempfehlungen des Seco im Sinne regelgebundener Wirtschaftspolitik eine wichtige Wegleitung. Das Ergebnis einer verhältnismässig resilienten Schweizer Volkswirtschaft in Krisenzeiten lässt sich denn auch sehen.

1. Siehe Brennan und Buchanan (1985) und Buchanan (2002). []
2. Siehe Biaggini (2007). []
3. Siehe Winistörfer (2022). []
4. Siehe auch den Artikel von Baselgia und Sturm (2024) in diesem Schwerpunkt. []