Passen Staatsbetriebe und Wettbewerb zusammen?

Der Staat ist in überraschend vielen Bereichen selbst als Unternehmer tätig. Und das auf allen föderalen Ebenen: So bietet der Bund mit der Post, der Swisscom und den SBB Kommunikations-, Finanz- und Transportdienstleistungen an. Kantone stellen über eigene Energieanbieter die Grundversorgung ihrer Einwohner mit Strom und Gas sicher. Mit eigenen Stadtgärtnereien pflegen Gemeinden ihre Grünanlagen.[1]

Erbringt der Staat die Leistung besser oder günstiger als Private, gibt es aus wirtschaftsliberaler Sicht nichts gegen diese unternehmerische Tätigkeit einzuwenden. Sprich, begünstigen die Marktbedingungen für ein Produkt etwa die Bildung eines natürlichen Monopols, so ist die Bereitstellung dieses Produkts durch ein staatsnahes Unternehmen gegebenenfalls die gesamtwirtschaftlich bessere Lösung.

Staatsunternehmen breiten sich aus

Die Tätigkeiten von staatsnahen Unternehmen gehen jedoch häufig über die Grundversorgung oder die vom Staat übertragenen Tätigkeiten hinaus und dringen in den Wettbewerbsbereich ein. So führen Stadtgärtnereien auch Sträusse für den Muttertag oder Hochzeitsfloristik im Sortiment. Ehemalige Monopolbetriebe wie die PTT – die ehemalige staatliche Behörde für den Post-, Telefon- und Telegrafbetrieb in der Schweiz – oder Elektrizitätsversorger wurden im Zuge der Liberalisierung in den Wettbewerb entlassen und messen sich seither mit privaten Unternehmen.

Hinzu kommt, dass staatsnahe Unternehmen ihr Tätigkeitsfeld laufend erweitern und in neue Märkte eintreten, beispielsweise indem Energiekonzerne Ingenieurbüros oder Gebäudetechnikunternehmen aufkaufen oder sich die Post neu im Bereich Business-Software betätigt. Dieses «Über-den-Zaun-Fressen» grosser Staatsunternehmen war in den letzten Jahren regelmässig Thema der öffentlichen Debatte und wird insbesondere von gewerblicher Seite teils heftig kritisiert.

Konkurrenz belebt den Wettbewerb: Konsumenten erhalten dadurch eine höhere Produktvielfalt in unterschiedlicher Qualität und zu unterschiedlichen Preisen. Funktioniert der Wettbewerb, setzen sich die besten Unternehmen gegenüber schwächeren Konkurrenten durch. Das führt zur optimalen Bereitstellung von Produkten und Dienstleistungen. Anders sieht es aus, wenn staatsnahe Unternehmen aufgrund von Regulierung oder sonstiger staatlicher Einflussnahme gegenüber Privaten über Wettbewerbsvorteile oder -nachteile verfügen.

Wettbewerbsverzerrung durch den Staat

Dass staatlich verursachte Wettbewerbsverzerrungen zulasten von Privaten gehen, ist unbestritten. Grob können für die Verzerrungen zwei Ursachen ausgemacht werden: Erstens profitieren staatsnahe Unternehmen neben ihrer Grösse, Finanzkraft und Reputation auch von der staatlichen Eigentümerschaft und begünstigenden Regulierungen. Das können staatliche Garantien, ein privilegierter Zugang zu Fremdkapital, finanzielle Zuschüsse oder rechtliche Vorteile sein. Für die Post gilt beispielsweise eine Ausnahme vom Nachtfahrverbot für Lastwagen, und verschiedene Kantonalbanken erhalten Steuerprivilegien.

Zweitens eröffnet die Staatsnähe Unternehmen Möglichkeiten, die Privaten nicht oder nur beschränkt offenstehen: Informationsvorteile können genutzt werden, wenn Behördenvertreter im Verwaltungsrat ihr Wissen über geplante Regulierungsvorhaben in die strategische Steuerung der Unternehmen einfliessen lassen. Ebenso verfügen staatsnahe Unternehmen, insbesondere jene mit einem Grundversorgungsauftrag, regelmässig über eine starke Stellung im Markt. Dies ermöglicht ihnen allenfalls einen einfacheren Zugang zu privilegierten Informationen wie etwa Adress- oder Verbrauchsdaten. Daraus können Wettbewerbsvorteile in der Kundenansprache oder der Produktgestaltung resultieren.

Auch die viel zitierte Quersubventionierung verzerrt den Wettbewerb. Dabei werden finanzielle Mittel im Unternehmen aus Bereichen mit einer starken Stellung für eine systematische Preisunterbietung in anderen Bereichen eingesetzt, um neue Märkte zu erschliessen und gegebenenfalls Konkurrenten zu verdrängen. Eine solche Preisunterbietung könnte vorliegen, wenn eine Universität nur deshalb eine Ausschreibung gewinnt, weil sie Defizite aus Steuermitteln decken wird. Schliesslich verfügen gewisse staatsnahe Unternehmen über Infrastruktur, die als natürliches Monopol gilt, wie ein Gasversorgungsnetz oder eine Telekommunikationsinfrastruktur.

Kartellgesetz setzt Schranken

Wollen staatsnahe Unternehmen ihre Vorteile auf unzulässige Art und Weise ausnutzen, setzt ihnen – wie allen anderen Firmen auch – das Kartellgesetz Schranken. Dieses verbietet unter anderem den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung. Ein solcher Missbrauch liegt etwa dann vor, wenn ein staatlicher Gasnetzbetreiber Konkurrenten den Zugang zu seinem Netz verweigert.[2] Ebenso ist die Verwendung von Monopoldaten im Wettbewerbsbereich untersagt, sofern daraus eine Wettbewerbsverfälschung resultiert.[3] Wenn ein staatsnahes Unternehmen Produkte oder Dienstleistungen aus dem Monopolbereich mit zusätzlichen Angeboten im Wettbewerbsbereich verknüpft, kann auch dies eine verbotene Wettbewerbsbeschränkung darstellen. Dies war der Fall, als die Gebäudeversicherung Bern in den Privatversicherungsmarkt expandierte.[4]

Das Kartellgesetz unterbindet jedoch nicht alle Wettbewerbsverzerrungen. Damit die Wettbewerbskommission (Weko) einschreiten kann, muss zum einen eine beherrschende Stellung im Markt vorliegen. Über eine solche verfügen viele staatsnahe Unternehmen oft nur im Grundversorgungsbereich. Kleinere Staatsbetriebe mit vielen Konkurrentinnen wie etwa Stadtgärtnereien fallen durch das kartellrechtliche Kontrollraster. Zum anderen muss bei einem Eingriff immer auch eine Wettbewerbsbeschränkung nachgewiesen werden. Bei Quersubventionierungen gilt es etwa zu zeigen, dass sie systematisch eingesetzt werden, um Konkurrenten zu behindern oder zu verdrängen. Erschwerend kommt hinzu, dass Quersubventionierungen mit kreativen Buchhaltungstricks verschleiert werden können und dann nur mit grossem Aufwand aufzudecken sind. Eine Quersubvention zur Finanzierung der Grundversorgung wäre jedoch unbedenklich.

Bei Unternehmensaufkäufen durch staatsnahe Unternehmen ist die Weko zuletzt eingeschritten und hat den Kauf von Quickmail durch die Post untersagt, da dies in manchen Briefmärkten zu einem Monopol geführt hätte.[5] Man darf sich dabei jedoch keine Illusionen machen. Im internationalen Vergleich sind die Hürden für ein Einschreiten der Weko heute in der Schweiz hoch. Der Bundesrat hat diesbezüglich Handlungsbedarf erkannt und will die Zusammenschlusskontrolle in der aktuellen Teilrevision des Kartellgesetzes stärken.

Verzerrungen reduzieren

Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern, die nicht durch das Kartellgesetz erfasst sind, liegt häufig in der Verantwortung des Gesetzgebers und der staatlichen Eigentümer. Letztere könnten gänzlich auf eine Beteiligung an ehemaligen staatlichen Monopolbetrieben verzichten und somit auch ihre Einkünfte aus der Beteiligung aufgeben. Dadurch würden Verzerrungen, etwa durch Finanzierungsvorteile und potenzielle Interessenkonflikte zwischen den Rollen als Regulator und Eigentümer, entfallen. Ebenso denkbar wäre es, dass staatsnahe Betriebe auf Tätigkeiten im Wettbewerbsbereich verzichten und sich auf ihre Kerntätigkeiten im Grundversorgungsbereich beschränken. Soweit jedoch Effizienzvorteile durch Skalen-, Verbund- oder Netzwerkeffekte bestehen, könnte der Wettbewerb als Folge zulasten der Staatsunternehmen verzerrt werden.

Werden solche Schritte als zu weitgehend erachtet, drängt sich auf, dass politische Entscheidungsträger verstärkt auf die Wettbewerbsneutralität[6] achten. Im Wesentlichen sollten alle Unternehmen im Gesetz gleichbehandelt werden. Staatliche Unternehmen sollten demzufolge keine verzerrende Beihilfe durch bevorzugte Besteuerung, Finanzierungsvorteile oder Subventionen erhalten. Zudem ist die Quersubventionierung vom Grundversorgungsbereich in den Wettbewerbsbereich zu verhindern. Dies bedingt eine transparente Trennung der beiden Bereiche, indem man sie strukturell separiert oder zumindest die Buchhaltung trennt, ergänzt um eine wirksame Aufsicht. Wenn finanzielle Zuschüsse nötig sind – zum Beispiel um eine Grundversorgung sicherzustellen –, sollten diese nicht über das erforderliche Ausmass hinausgehen.[7]

1. Gemäss Polynomics (2017) sind die Kantone an über 500 Unternehmen beteiligt. Über das Ausmass der Beteiligungen der Gemeinden existieren keine Schätzungen. []
2. Siehe Weko (2024), S. 26. []
3. Siehe Weko (2021), S. 14. []
4. Siehe Weko (2012), S. 9. []
5. Siehe Medienmitteilung der Weko vom 19. 1. 2024. []
6. Siehe OECD (2024). []
7. EFK (2024) kommt zu ähnlichen Handlungsempfehlungen. []