Staatsquote war gestern

Das Wachstum des Staates und seine Grösse im Verhältnis zur Wirtschaftskraft eines Landes beschäftigen die Sozialwissenschaften seit Langem. Bereits 1892 postulierte der Ökonom Adolph Wagner das Gesetz der wachsenden Staatsausgaben, nach dem die öffentlichen Ausgaben im Verhältnis zur Grösse der Wirtschaft eines Landes – die sogenannte Staats- oder Fiskalquote – unweigerlich über die Zeit ansteigen. Als Gründe für diese Entwicklung nannte Wagner die Erfüllung immer neuer öffentlicher Aufgaben und den damit einhergehenden Wandel vom bloss ordnenden hin zum Wohlfahrtsstaat.

Mindestens also seit 130 Jahren wird in Wissenschaft und Öffentlichkeit Staatswachstum rege diskutiert. Vor allem in wirtschaftsliberalen Kreisen kursiert seit eh und je die Sorge, dass ein wachsender Staat Zivilgesellschaft und Wirtschaft zusehends einschränke und behindere.[1]

Doch wird diese Debatte seit geraumer Zeit nicht mehr auf Basis neuster wissenschaftlicher Erkenntnisse geführt. Denn einerseits sind die gebräuchlichen Messungen von Staatswachstum veraltet. Andererseits sind die Auswirkungen von Regulierungen auf die Wirtschaft komplexer als weithin angenommen.

Vom umverteilenden zum regulierenden Staat

Die Staatsquote gibt das Wachstum moderner Staaten nur noch ungenügend und verzerrt wieder. Die meisten entwickelten Demokratien haben sich in den letzten Jahrzehnten von umverteilenden zu regulierenden Staaten gewandelt, das heisst, sie greifen zusehends in Wirtschaft und Gesellschaft ein, ohne dadurch zwangsläufig die Staatsausgaben zu erhöhen.

Wenn eine Regierung beispielsweise eine Mietpreisbremse einführt, dann hat diese zwar eine umverteilende Wirkung hin zu den Mietern; die Kosten hierfür werden aber nicht vom Staat, sondern von den Vermietenden getragen und erhöhen deswegen auch nicht die Staatsquote – von den administrativen Kosten für die Um- und Durchsetzung der Mietpreisbremse einmal abgesehen.

Angesichts solcher Konstellationen verfügt die Forschung mittlerweile über bessere Tools, um Staats- bzw. Regulierungswachstum zu messen. Ein weitverbreitetes Vorgehen ist die zunehmend von künstlicher Intelligenz gestützte Analyse von Gesetzestexten. Weil staatliche Eingriffe aller Art eine gesetzliche Grundlage brauchen, kann die Länge von Gesetzestexten – oder auch die Anzahl an Querverweisen – als Indikator für Staatswachstum herhalten. So konnte beispielsweise gezeigt werden, dass die Gesetzestexte der Europäischen Union seit den 1990er-Jahren nicht nur länger wurden, sondern auch durch immer mehr Querverweise gekennzeichnet sind.[2]

Staatswachstum sichtbar machen

Eine weitere Möglichkeit, Staatswachstum zu messen, ist die Analyse von sogenannten Politikportfolios. Dieses Vorgehen identifiziert in Gesetzestexten sowohl politische Ziele (Was macht der Staat?) als auch Politikinstrumente (Wie macht er es?). Aus diesen beiden erstellt man ein zweidimensionales Portfolio, in dem Veränderungen der Staatsaktivität in einem bestimmten Politikbereich (Umweltpolitik, Sozialpolitik, Wirtschaftspolitik etc.) erfasst werden können. Hierfür werden zunächst sämtliche in einem Politikbereich theoretisch möglichen Politikinstrumente und -ziele definiert. Auf der Grundlage dieses maximalen Portfolioraums ist es dann möglich, staatliche Eingriffe in einem gewissen Bereich über die Zeit hinweg zu erfassen – und dies unabhängig von deren Implikationen für den öffentlichen Haushalt. Ausserdem ermöglicht die Methode, das Anwachsen von Politikportfolios über Sektoren und Länder hinweg zu vergleichen.[3]

Die Abbildung verdeutlicht beispielsweise, dass die Politikportfolios von 21 wirtschaftlich führenden Ländern der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) im Bereich Sozial- und Umweltpolitik seit 1995 um circa 3 respektive 12 Prozentpunkte gestiegen sind. Die Staatsquote derselben Länder sank im gleichen Zeitraum um durchschnittlich 4 Prozentpunkte (siehe Abbildung). Eine Analyse von Politikportfolios macht also ein Staatswachstum sichtbar, das von rein ausgabenorientierten Messmethoden wie der Staatsquote nur unzureichend erfasst wird.

Sozial- und Umweltregulierungen nehmen zu – die Staatsquote jedoch nimmt ab (1995–2018)

INTERAKTIVE GRAFIK

Quellen: OECD (Staatsquote) / ACCUPOL-Projekt (Politikportfolios) / Die Volkswirtschaft

Anmerkung: Die Abbildung zeigt die ungewichtete, durchschnittliche Entwicklung für 21 OECD-Länder: Australien, Belgien, Dänemark, Deutschland, die Niederlande, die Schweiz, die Vereinigten Staaten von Amerika, das Vereinigte Königreich, Finnland, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Japan, Kanada, Neuseeland, Norwegen, Österreich, Portugal, Schweden und Spanien.

Zusätzliche Regulierung nur, solange sie die Verwaltung auch umsetzen kann

Die Diskussion um die Frage «Wie viel Regulierung (bzw. Staat) braucht es, und wie viel ist zu viel?» sollte also heutzutage auf Basis eines aktualisierten Staatsverständnisses und besserer Messmethoden geführt werden. Und tatsächlich hält die aktuelle Forschung diesbezüglich wichtige Erkenntnisse bereit.

Entscheidend ist nicht das absolute Ausmass an Regulierungen, sondern deren Verhältnis zu administrativen Kapazitäten. Sprich: Zusätzliche Regulierungen machen generell nur so lange Sinn, wie die Verwaltung genügend personelle und finanzielle Mittel sowie Expertise besitzt, um diese effektiv umsetzen zu können. Verwaltungen, die über längere Zeit jenseits ihrer Belastungsgrenze operieren, können Regulierungen nur noch selektiv und unzureichend implementieren.[4]

Jetzt könnte man natürlich argumentieren: Dann braucht es schlicht weniger Regulierungen, um nicht nur Bürger und Unternehmen, sondern auch die Verwaltung vor grösser werdenden Regulierungslasten zu schützen. Doch diese Forderung ignoriert die demokratisch-kapitalistische Realität, die moderne, freiheitlich organisierte Staaten kennzeichnet. Was ist damit gemeint? Unsere Gesellschaften sind sehr dynamisch und produzieren deswegen nicht nur zusätzlichen Reichtum und Optionen aller Art, sondern immer auch neue Probleme, die schwerlich ignoriert werden können. So hat beispielsweise das Aufkommen des Internets zwar die Kommunikations- und Einkaufsmöglichkeiten der Menschen erweitert, aber auch zu Cyberangriffen und zur Vergiftung politischer Kommunikation geführt.

Die Demokratie und eine komplexere Ökonomie bedingen komplexere Regulierung

Regulierungen, die solche Probleme in den Griff kriegen sollen, werden aufgrund von zwei schwer zu ändernden Faktoren zusehends komplexer. Die jüngste Forschung zeigt einerseits, dass regulatorische Komplexität nicht partei-, sondern systembedingt ist. Es sind also nicht einfach die Linken, die für neue und immer komplexere Staatseingriffe verantwortlich zeichnen.[5] Verantwortlich ist vielmehr die Konfiguration unserer politischen Systeme.

In Demokratien sind Regulierungen das Resultat von demokratischen Aushandlungsprozessen, in denen die unterschiedlichsten Akteure (Wirtschaftsverbände, private Interessengruppen, Kantone, das Stimmvolk etc.) ihren Einfluss auf geplante Gesetzesvorhaben geltend machen können; ein Umstand, der das Endprodukt dieser Aushandlungsprozesse oft verkompliziert. Regulatorische Komplexität ist somit zu einem wichtigen Teil der Preis für ein demokratisches, auf Interessenausgleich fussendes Gemeinwesen.[6]

Andererseits erklärt sich Regulierungswachstum und -komplexität auch schlicht mit einem immer komplexer werdenden Regulierungsgegenstand. Je ausdifferenzierter die Wirtschaft und die darin enthaltenen Aktivitäten und Transaktionen, desto ausdifferenzierter müssen auch Regulierungen sein, um diese effektiv regulieren zu können. Kurzum: Eine komplexere Ökonomie bedingt komplexere Regulierung.[7]

Stärken moderner Verwaltungen

Angesichts dieser Situation ist es besonders wichtig, zu betonen, dass ein Mehr an Regulierung nicht zwangsläufig schlecht für die Wirtschaft ist und es vielmehr auf die Qualität von Regulierungen ankommt. Obwohl diese Qualität natürlich vom Einzelfall abhängt, gibt es starke Belege dafür, dass ein gut funktionierendes politisches System mit einer professionellen und gut ausgestatteten Verwaltung generell eher in der Lage ist, hochwertige, die Wirtschaft fördernde Regulierungen zu entwickeln und umzusetzen.[8]

Was folgt aus diesen Erkenntnissen für die auch heute noch intensiv geführte Diskussion über das Verhältnis zwischen Staat und Wirtschaft? Zunächst einmal sollte man wegkommen von Pauschaldebatten über Sinn oder Unsinn von zusätzlichen Regulierungen bzw. die Grösse des Staates. Stattdessen braucht es auf den Einzelfall bezogene Diskussionen, die die Kosten und den Nutzen einzelner Regulierungen in den Blick nehmen. Hat eine Regulierung unerwünschte Nebenwirkungen, die die erwartbaren Vorteile eventuell übersteigen? Könnte man das gleiche Ziel eventuell einfacher erreichen? Um solche Fragen zu beantworten, stehen unterschiedlichste Tools wie beispielsweise die Regulierungsfolgenabschätzung zur Verfügung. Und wenn man auf eine generelle Debatte nicht verzichten will, sollte diese in erster Linie darum kreisen, wie moderne Verwaltungen gestärkt werden können, damit sie die an sie gestellten, immer grösseren Aufgaben weiterhin zur öffentlichen und politischen Zufriedenheit ausführen können.

1. Siehe beispielsweise Benz (2023). []
2. Siehe Hurka (2023). []
3. Siehe Hinterleitner et al. (2023). []
4. Siehe Fernández-i-Marín et al. (2023a). []
5. Siehe Fernández-i-Marín et al. (2023b). []
6. Siehe Fernández-i-Marín et al. (2024). []
7. Siehe Vannoni und Morelli (2021). []
8. Siehe Vannoni und Morelli (2021). []